隨著我國市政公用行業(yè)市場化的深入推廣，一座污水處理廠項目拿出來做特許權經營，已是業(yè)內較為司空見慣的事情。那么，一個城市的可經營性資源能不能整體拿出來做特許權經營呢？

　　提出這個問題的目的在于提高公用設施的專業(yè)化管理水平，降低政府管理成本，拓寬政府收入來源。一個城市的可經營性資源整體拿出來做特許權經營，在當前政策環(huán)境下，也是解決單一項目融資困難的選擇之一。目前國內已經出現(xiàn)了一些試驗，如邛崍新城、佛山等地。

　　邛崍新城在國內首次提出C-BOT，即“城市—建設—運營—移交”的開發(fā)模式，邛崍市政府委托企業(yè)對新城以BOT形式建設經營50年。企業(yè)負責城市新區(qū)基礎設施建設，作為回報，城市新區(qū)公共事業(yè)特許經營權和部分經營性項目（包括土地）的收益權歸企業(yè)所有。邛崍新城開發(fā)模式后來的失敗，一部分原因是由于出現(xiàn)了政策變化，企業(yè)不能從土地經營與特許經營權的轉讓上獲得增值回報；另一方面也與政府監(jiān)管缺位導致城鎮(zhèn)開發(fā)公共目標和開發(fā)商利益之間的沖突未能有效解決有關。

　　佛山是國內最早將城市資源明確界定為“可經營項目”、“非經營項目”與“準經營項目”的城市，通過明確各類項目不同的投資主體和管理方式，在城市可經營項目投資多元化、市場化方面走在了全國前列，為全國城市基礎設施和市政公用事業(yè)改革提供了很好的經驗。

　　從城市建設管理的角度來看，一個城市的可經營性資源整體拿出來做特許權經營有其前提條件。

　　首先，轉變政府職能，建設服務型政府已經成為現(xiàn)階段我國行政體制改革的共識。按照政府、企業(yè)、市場、社會的不同功能定位，進一步合理、明晰地界定政府職能和權限，加快推進政企分開、政事分開、政資分開，真正把屬于企業(yè)、市場、社會的權力交給企業(yè)、市場、社會。政府從直接投資項目等紛繁復雜的事務中解脫出來，作為公共權力行使者、政策措施制定者、經濟活動管理者、國有資產代表者、改革創(chuàng)新組織者，集中精力履行其宏觀調控、政策引導、民生保障、監(jiān)督管理等方面的核心職能。

　　其次，市場主體參與城市運行，與政府共同管理部分城市業(yè)務已經有了諸多實踐，國家也出臺了相關鼓勵政策，建立起了比較完善的市場規(guī)則。2010年國務院頒布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展若干意見》，鼓勵和支持民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止的一切產業(yè)和領域。隨著公私合營模式不斷發(fā)展成熟，其具體的合作方式也逐漸多樣化，如服務外包、管理外包、租賃、特許權經營、BOT/BOO、剝離等。這些方式已經基本成熟并在各地有豐富的市場實踐，同時也建立了完善的市場規(guī)則：對產權、經營和維護主體、投資人、商業(yè)風險、合同期限等均有明確的規(guī)定。

　　最后，城市運營管理行業(yè)逐漸成熟。城市運行各個領域逐漸形成了市場規(guī)則清晰的行業(yè)，出現(xiàn)了一批優(yōu)秀的市場主體。以水務、垃圾處理及綜合利用、基礎設施建設（高速公路、道路、橋梁）和園林綠化為例，在滬深股市上市公司分別達到19家、10家、19家和5家。此外，一些大型建筑施工企業(yè)、本地融資平臺也加入到城市的土地開發(fā)過程中，逐步進入城市運行相關行業(yè)，為城市運行市場化提供了豐富的選擇空間和競爭機制引入的可能。

　　正是由于有這樣的土壤，國內部分城市的管理者開始產生新思路，有的已經開始或者計劃付諸實踐。結合多年的城市建設和管理咨詢經驗，筆者認為在探索中需要重點關注以下問題。

　　一是資源選擇問題。城市可經營資源涉及到不同的行業(yè)、不同的管理部門、不同的城市，還有各自的特色資源。如何選擇城市資源進行資產打包？如何處理行業(yè)管理和產業(yè)鏈條劃分問題？如何挖掘潛力、合理搭配市場價值不同的各類資源？如何設計恰當?shù)氖袌龌Ｊ?？這些都是資源選擇中需要回答的問題。

　　二是市場空間問題。由于其規(guī)模、復雜程度等遠高于單一公用設施的特許權經營，前期市場研究需要詳細論證城市資產包的市場吸引力和規(guī)模敏感性，以及潛在的投資主體實力等。

　　三是競爭與壟斷的問題。特許權經營的內涵是“用獲得市場所進行的競爭來代替市場內的競爭，以較好地處理規(guī)模經濟和競爭的關系”（德姆塞茨）。因此，在準入環(huán)節(jié)要通過公開的程序和公正的規(guī)則來鼓勵充分競爭，避免在打破舊的壟斷的同時形成新的壟斷，防止腐敗和權力尋租。另外，對于特許權經營來說，并非意味著市場的完全放開，參與公共事業(yè)經營的市場主體，還是相對較少，因此也必須警惕公共事業(yè)特許權經營后的新壟斷。

　　四是監(jiān)管和風險控制問題。一般而言，私人部門參與公共事務的治理都具有逐利的本能，特許權經營過程中存在質量、安全、設施資金、成本、技術等方面的問題和風險，政府加強對運營過程的監(jiān)管是必不可少的。但是政府的監(jiān)管行為也必須是有限度的，過度的監(jiān)管會使私人部門的投資者喪失投資公共事務的動力。

　　在目前政府財政和國內銀行貸款受限的情況下，城市公用事業(yè)應該努力尋找適合民間資本、境外資本介入的融資渠道。將一個城市的可經營性資源整體拿出來做特許權經營，作為市政公用設施特許權經營的“集大成者”，在探索城市建設投資主體多元化、市場化方面有條件發(fā)揮更大的作用，不妨謹慎設計，大膽實踐，開創(chuàng)一條城市融資的創(chuàng)新之路。