城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨三道坎

     任遠(yuǎn)

　　當(dāng)前我國的城市化水平已經(jīng)超過50%，說明居住在城市的人口已經(jīng)超過農(nóng)村的人口。在這個新的階段中，我國的城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展面臨幾個基本問題：

　　第一個問題是應(yīng)對城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。改革開放以來，城市化水平從不到20%增加到50%，城鄉(xiāng)差距從1980年代后期以來逐步擴(kuò)大，對城市化發(fā)展所帶來的壓力和挑戰(zhàn)越來越顯著。因此，如何縮小城鄉(xiāng)間的收入差距，包括縮小城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)和社會福利的差距，是城市化中后期的重要任務(wù)。城市化發(fā)展越來越需要通過有效方式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。推動城鄉(xiāng)平衡發(fā)展需要優(yōu)先對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行投資，需要促進(jìn)財政的轉(zhuǎn)移支付，也需要促進(jìn)城市部門的經(jīng)濟(jì)資本和社會資本更多地投入到農(nóng)村地區(qū)，同時需要確保在城市化發(fā)展過程中農(nóng)村人口、流動人口能更加平等地享受發(fā)展的收益。

　　城鄉(xiāng)平衡發(fā)展不僅僅是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，同時要重視城鄉(xiāng)間社會利益的合理分配。同時，城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展能力的平衡，特別是在農(nóng)村地區(qū)有效積累人力資本和經(jīng)濟(jì)資本，包括促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會組織和市場中介組織更好地發(fā)揮作用，促進(jìn)從傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的能力，這比單純強(qiáng)調(diào)城市部門對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付更加重要。

　　第二個問題是加強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的流動性和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)重新構(gòu)造。城鄉(xiāng)間不僅存在人口遷移流動的相互影響，城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展過程也包括人力資本、物質(zhì)資本在城鄉(xiāng)之間的相互影響，包括土地開發(fā)利用的變化，也包括城市生活方式逐步向農(nóng)村傳播和擴(kuò)散。城市化的宏觀過程下包含著城鄉(xiāng)之間的相互影響，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和重新構(gòu)造。落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代城市工業(yè)部門的二元結(jié)構(gòu)體系逐步被打破，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷升級轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)上的農(nóng)業(yè)社會也逐步向中產(chǎn)階級比重不斷提升的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)演變。這種城市化內(nèi)在蘊(yùn)含著的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的流動性和促進(jìn)人的流動性，當(dāng)勞動力和土地等資源要素的自由流動受到阻礙，則有可能阻礙城市化的進(jìn)程，而當(dāng)人口的社會流動性受到阻礙，則會帶來社會結(jié)構(gòu)的固化。例如當(dāng)大量鄉(xiāng)村移民進(jìn)入城市卻難以融入城市體系，難以實(shí)現(xiàn)向上的社會流動，就會使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移到城市內(nèi)部形成城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)。社會結(jié)構(gòu)的流動性受到阻礙，也限制了現(xiàn)代社會的中產(chǎn)階級的形成。因此，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的流動性，促進(jìn)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的持續(xù)提升是推動城市化的重要動力。

　　第三個問題是破除城市化過程中的制度壁壘，實(shí)現(xiàn)制度突破。在強(qiáng)政府的發(fā)展模式下，制度因素對我國的城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展具有深刻影響。

　　城市化中后期發(fā)展也是制度建設(shè)的攻堅(jiān)階段，如何改革作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)載體性制度的戶籍制度，如何推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度、就業(yè)制度、土地制度、公共財政體制的改革，并逐步建立城鄉(xiāng)整體發(fā)展、區(qū)域整體發(fā)展的制度框架，這需要巨大的改革勇氣，也需要細(xì)致周密的改革部署。

　?。ㄗ髡邽閺?fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授）

　　上海轉(zhuǎn)型需要再次城市化

　　朱寶樹

　　城市化具有中國特色，就是不僅存在農(nóng)村城市化的過程，還同時存在“城鎮(zhèn)農(nóng)村化”的過程。

　　首先，全國鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移達(dá)到很大規(guī)模。城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎靥岣吆芸?，但同時值得注意的是城鎮(zhèn)人口中的農(nóng)業(yè)戶口比例，1980-1990年從28%上升到37%，2000年又上升到40%，2005年上升到47%。這個比例比全國總?cè)丝诘某擎?zhèn)化率還要高?？傮w看，長期以來戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”明顯滯后于人口“農(nóng)進(jìn)城”。

　　其次從非農(nóng)就業(yè)比例來看，2000-2005年全國非農(nóng)就業(yè)比例上升。但是農(nóng)村中非農(nóng)就業(yè)比例上升幅度要比全國小，在城鎮(zhèn)中這一比例非但不上升反而下降了。就業(yè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”滯后于人口“農(nóng)進(jìn)城”。這樣的城市化態(tài)勢，與非農(nóng)化快于城市化的情況正好相反。

　　我國的城鎮(zhèn)化水平存在虛高現(xiàn)象，是不完全的城鎮(zhèn)化。即使是上海的城鎮(zhèn)化水平也是高估的。根據(jù)人口普查，2000-2010年上海市的城鎮(zhèn)化率從88.3%上升到89.3%，只上升了1個百分點(diǎn)，但事實(shí)上，新世紀(jì)以來上海郊區(qū)城市化發(fā)展很快，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積就翻了一番多。為什么會這樣？其重要原因可能就是因?yàn)槌擎?zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整，2000年時把實(shí)際上還是屬于農(nóng)村的人口統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，所以這10年間實(shí)際發(fā)生的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移從城鎮(zhèn)化率變化來看就反映不出來了。“六普”數(shù)據(jù)說明，在上海2300萬常住人口中，農(nóng)業(yè)戶口人口（包括外來和本市戶籍）約占四成，如果把農(nóng)業(yè)戶口人口的三分之一統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，全市的城鎮(zhèn)化率約為75%。

　　加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我認(rèn)為有三點(diǎn)值得重視：第一，城市化是大趨勢、是主軸，農(nóng)村和城市是兩翼，所以，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以城市化為主軸，使新農(nóng)村與新城市建設(shè)比翼雙飛。應(yīng)該說，城市化率虛高，問題主要在城市，所以在著力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的同時，也同時要更加著力于推進(jìn)新城市建設(shè)，并且要更好地以城哺鄉(xiāng)：以新城市建設(shè)來帶動、支持新農(nóng)村建設(shè)。這里的新城市建設(shè)，是指新型的適應(yīng)城市化大趨勢的城市建設(shè)，不可忽視的是社會建設(shè)。

　　第二，以人為本扎實(shí)推進(jìn)城市化，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民工這個造成中國城市化滯后的主體人群。在這個問題上政府的主要責(zé)任，應(yīng)是消除農(nóng)民工市民化的制度障礙，讓農(nóng)民市民化成為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的市場化、社會化選擇過程。融入城市、市民化、獲得城市戶口，這幾個概念有聯(lián)系，但不能劃等號。城鎮(zhèn)人口的任何統(tǒng)計(jì)口徑都會有局限性，要從以人為本的角度研究城市化率，即多少人實(shí)現(xiàn)了真正意義的城市化。

　　第三，上海轉(zhuǎn)型需要再次城市化。不要因?yàn)樯虾Ｒ呀?jīng)達(dá)到統(tǒng)計(jì)意義上的高城市化率而盲目樂觀，要加快實(shí)現(xiàn)真正意義上的高度城市化。其實(shí)，我們許多原市民也要更好地融入新的城市社會。最近，一位銀行職員告訴我，他經(jīng)手的理財客戶大多是外來人員，本地人的理財意識不如外地人。從這個例子引出一個值得思考的問題：我們這些老市民一定比新市民更了解、更融入城市社會嗎?新的城市社會需要新老市民共同構(gòu)建，新老市民之間不是誰融入誰，而是都要更好地融入這個全新的城市社會，都要加快實(shí)現(xiàn)再次城市化。新上海人要融入新上海，老上海人也要再次融入新上海。

　?。ㄗ髡邽槿A東師范大學(xué)人口所教授）