中國(guó)城市化:面臨的政策問(wèn)題與選擇
4.40 除了重新定義績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)外,有效的激勵(lì)結(jié)構(gòu)應(yīng)該代替現(xiàn)有的命令控制模式,使城市官員和投資商能夠制定更好的決策來(lái)改善城市生活,特別是土地市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)公共財(cái)政。
重構(gòu)城市融資渠道
4.41 重構(gòu)城市融資渠道需要會(huì)計(jì)改革、資本市場(chǎng)改革和引進(jìn)新的稅收工具。
4.42 透明的會(huì)計(jì)制度。改進(jìn)城市融資的第一步就是建立透明的會(huì)計(jì)制度,覆蓋所有賬內(nèi)、賬外收入,嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營(yíng)賬戶和資本賬戶。中國(guó)的大城市可以比較自由地把預(yù)算外(off-budsel)收入在資產(chǎn)平衡表中當(dāng)作是經(jīng)常性預(yù)算的收入在商品和服務(wù)欄列支。賬外(off-book)收入,加上把用作資本開(kāi)支與經(jīng)常性開(kāi)支的收入混在一起,這就造成收支變得不透明。透明性有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn),第一它使得中央可以更準(zhǔn)確地評(píng)估所有城市的財(cái)政狀況,掌握更多的信息以制定政府間轉(zhuǎn)移支付政策。第二,透明有序的會(huì)計(jì)體系是以市場(chǎng)方式在信貸市場(chǎng)獲得債務(wù)融資(如市政債券)的先決條件。
4.43 資本預(yù)算的融資。有了合理的會(huì)計(jì)制度,如何為地方政府的日常運(yùn)行和資本開(kāi)支融資就是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。目前,出讓土地使用權(quán)是城市日常預(yù)算開(kāi)支的主要財(cái)源。這種體制允許短期任職的政府官員出售長(zhǎng)期的資本資產(chǎn)(土地)而獲得短期性收入,支付當(dāng)期的日常開(kāi)支,這就剝奪了后代人從這些資產(chǎn)中獲益的機(jī)會(huì)。政府出讓土地使用權(quán)獲得的收入一般應(yīng)該納入資本賬戶,使出售資產(chǎn)與購(gòu)買資產(chǎn)相匹配。動(dòng)用這筆收入用于任何經(jīng)常性開(kāi)支都應(yīng)該受到嚴(yán)格監(jiān)管,并由上級(jí)政府監(jiān)督執(zhí)行。一旦建立合理的會(huì)計(jì)程序,不是來(lái)自土地出讓金收入的任何資本支出都只能用兩種方法籌資:一些基本的基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)用政府間轉(zhuǎn)移支付的錢,而這種轉(zhuǎn)移支付是按照一組透明的公式?jīng)Q定的,它一視同仁地考慮了所有城市的財(cái)政能力。剩余的資本開(kāi)支需要通過(guò)借貸來(lái)融資。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,中央政府舉債問(wèn)題較多,因?yàn)殡y以實(shí)施硬預(yù)算約束,而且還款比較難,最后從中央的借貸成了來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付。這樣就只剩下按市場(chǎng)方式借貸這種選擇。
4.44 市政債券。在不少國(guó)家,市政債券都被用作地方政府資本開(kāi)支的融資渠道,它使地方政府獲得收入進(jìn)行一次性投資,但仍然要承擔(dān)獲得資本資產(chǎn)的成本。但是,與債券市場(chǎng)運(yùn)行和其他外部借貸相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題困擾著舉債國(guó),特別是發(fā)展中國(guó)家。第一個(gè)問(wèn)題是“挪用(raiding)”債券基金問(wèn)題。債券持有者在債券到期時(shí)必須得到支付。審慎會(huì)計(jì)原則要求建立償債基金(sinking funds),發(fā)債的市政府按時(shí)向其注資,這樣可以積累現(xiàn)金以兌付到期的債券。但是,市政府往往試圖把債券賬戶上累積的資金用在比較急迫的開(kāi)支上,就像中國(guó)的一些城市挪用養(yǎng)老基金和其他社會(huì)服務(wù)基金一樣。挪用債券賬戶使債券到期時(shí)無(wú)錢償還常常會(huì)導(dǎo)致地方政府違約不能按期付款。巴西和墨西哥的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明,一旦中央政府也感到要充分利用債券時(shí),這個(gè)問(wèn)題將會(huì)更加惡化。潛在的問(wèn)題是,同公司債券不同,市政債券沒(méi)有質(zhì)押物。債券持有人不可能扣留市政資產(chǎn)并拍賣變現(xiàn)以保護(hù)其合法權(quán)益。一個(gè)解決辦法就是由中央或省級(jí)政府對(duì)城市的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控,一旦地方政府違約,它就面臨失去自治權(quán)的懲罰(市場(chǎng)通過(guò)使那些違約的市政府在未來(lái)不能在市場(chǎng)上舉債來(lái)約束市政府,但這并不能解決市政府違約所帶來(lái)的影響金融穩(wěn)定的急迫問(wèn)題)。償債違約加上會(huì)計(jì)體系不嚴(yán)格,使得許多發(fā)展中國(guó)家的地方政府只能依靠政府間轉(zhuǎn)移進(jìn)行基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府又轉(zhuǎn)頭在世界資本市場(chǎng)上發(fā)債和借貸來(lái)為這種轉(zhuǎn)移支付籌資。
4.45 物業(yè)稅。以前中國(guó)城市收入主要來(lái)源于增值稅、營(yíng)業(yè)稅以及土地使用權(quán)出讓收益。這些稅種鼓勵(lì)城市招商,但是卻不鼓勵(lì)吸收外來(lái)居民。第一項(xiàng)改革應(yīng)該是對(duì)居民房產(chǎn)和商業(yè)房產(chǎn)征收從價(jià)的財(cái)產(chǎn)稅(物業(yè)稅)。對(duì)居民房產(chǎn)征稅將鼓勵(lì)城市接納新的居民,并提供了為城市居民服務(wù)籌資的顯性稅基。更為重要的是,這有助于消除有關(guān)農(nóng)村移民是城市經(jīng)濟(jì)的“搭便車者”的看法。對(duì)商業(yè)房產(chǎn)征收物業(yè)稅會(huì)激勵(lì)企業(yè)更加仔細(xì)地考慮如何優(yōu)化利用土地和空間,同時(shí)會(huì)使城市政府權(quán)衡為工商業(yè)物產(chǎn)提供的服務(wù)與服務(wù)成本。物業(yè)稅可以減少出售當(dāng)期使用權(quán)獲得的收入,但能創(chuàng)造未來(lái)的財(cái)政收入。這個(gè)將改變整個(gè)財(cái)政運(yùn)營(yíng)預(yù)算體系——從出售資產(chǎn)轉(zhuǎn)換到一個(gè)持續(xù)的稅收來(lái)源。
4.46 實(shí)行一套物業(yè)稅體系。一套從價(jià)的財(cái)產(chǎn)稅征收體系需要進(jìn)行所有權(quán)登記,但它不需要投資一套昂貴的地籍簿系統(tǒng)。登記僅意味著某個(gè)人或公司(也許被確定為一個(gè)虛設(shè)的公司)要對(duì)評(píng)估的財(cái)產(chǎn)及時(shí)納稅。這并不會(huì)泄露財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的模式。而且,評(píng)估過(guò)程也不必涉及復(fù)雜且昂貴的價(jià)值計(jì)算,這也可能是引發(fā)沖突和導(dǎo)致濫用的源泉。按面積計(jì)算的物業(yè)稅,類似于英國(guó)的房屋稅(或稱“地方政府稅”,Council Tax),也許就足夠了。一個(gè)城市各城區(qū)的財(cái)產(chǎn)可以分成一系列小類別——按土地利用類型、面積和質(zhì)量等——分類定稅率。這種方法可以避免按最小單元進(jìn)行的昂貴評(píng)估。重要的是保證任何評(píng)估過(guò)程都是透明的,評(píng)估結(jié)果公開(kāi),杜絕人情和關(guān)系。價(jià)值估價(jià)(或者一個(gè)地區(qū)物業(yè)稅的稅率結(jié)構(gòu))應(yīng)該同時(shí)根據(jù)土地和結(jié)構(gòu)來(lái)征收,根據(jù)使用權(quán)價(jià)格或房產(chǎn)出租價(jià)格來(lái)推導(dǎo)土地價(jià)值。
4.47 對(duì)服務(wù)業(yè)征收增值稅。另一個(gè)改革是把增值稅征收范圍擴(kuò)大到服務(wù)業(yè),替代服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅,由此服務(wù)和加工業(yè)部門獲得同等的征稅待遇。這樣的改革可能鼓勵(lì)超大城市更加關(guān)注發(fā)展服務(wù)業(yè),而不是試圖停留在工業(yè)上。然而任何服務(wù)業(yè)稅收都面臨的問(wèn)題是難以征收,而且特別對(duì)是非正式部門中的小型服務(wù)業(yè)企業(yè)。
4. Ⅴ 改革城市的行政層級(jí)
4.48 中國(guó)應(yīng)該廢除“以大管小”的城市財(cái)政管理層級(jí)。不論規(guī)模大小,每個(gè)城市都應(yīng)該有界限明確的行政區(qū)劃并能夠自主管理。應(yīng)該通過(guò)改革制造一個(gè)公平的環(huán)境,使得無(wú)論是世界性的超大型城市還是小型的紡織業(yè)城市,所有城市都按其經(jīng)濟(jì)條件平等競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。所有城市和城鎮(zhèn)都應(yīng)該具有同樣的稅基、收入種類、減免權(quán)限,享受同樣的政府間轉(zhuǎn)移支付,并具有同樣的開(kāi)支責(zé)任。這帶來(lái)有關(guān)農(nóng)村地區(qū)治理的問(wèn)題,以及如何決定一個(gè)城鎮(zhèn)何時(shí)變成一個(gè)市。在許多國(guó)家,各城市的區(qū)政府有責(zé)任為一些農(nóng)村村莊提供眾多的服務(wù),因?yàn)檫@些村莊的規(guī)模太小,難以提供較高成本的公共服務(wù)。隨著這些區(qū)實(shí)現(xiàn)城市化,它們終將變成城市。大都市區(qū)可能含幾個(gè)區(qū)以及數(shù)個(gè)城市。
4.49 走向全面改革的一個(gè)立即可以著手的措施是,進(jìn)一步擴(kuò)大而不是限制低層政府的財(cái)政收入來(lái)源。隨著城鎮(zhèn)或城市的增長(zhǎng),它們的行政地位應(yīng)該迅速提升,以便更好地服務(wù)于當(dāng)?shù)厝丝?。目前急需?duì)成長(zhǎng)中的城市的合適行政地位進(jìn)行綜合評(píng)估,這個(gè)問(wèn)題早該解決了。
?。ㄗ髡邽槊绹?guó)布朗大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市研究教授。本文為作者“中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究與咨詢項(xiàng)目”結(jié)于2009年11月14日的最終報(bào)告,有刪節(jié)。翻譯、編輯時(shí)參考了《城市發(fā)展研究》2007年第4期所刊登的J. 弗農(nóng)·亨德森先生同題中文稿。英文題:Urbanization in China:Policy Issues and Options。)
編輯:qij
相關(guān)閱讀
北京首發(fā)森林體驗(yàn)指數(shù)
很多森林看起來(lái)大同小異,但因風(fēng)速、濕度、負(fù)氧離子濃度等的不同,游憩的感受相差很大。到底哪片森林更適合您的出游需求呢?昨天,北京首次上線森林體驗(yàn)指數(shù),為市民走進(jìn)自然踏青賞花提供參考【詳細(xì)】
“十四五”期間 四川力爭(zhēng)建成200個(gè)體育公園
通過(guò)重點(diǎn)推動(dòng)體育公園建設(shè)、綠道建設(shè)等場(chǎng)地設(shè)施建設(shè),充分利用城市金角銀邊建設(shè)便民利民的場(chǎng)地設(shè)施等手段,扎實(shí)推進(jìn)健身場(chǎng)地設(shè)施補(bǔ)短板工作,完善四級(jí)全民健身設(shè)施體系,進(jìn)一步滿足人民群眾15分鐘健身圈需求【詳細(xì)】
河北定州加快創(chuàng)建國(guó)家園林城市
定州把創(chuàng)建國(guó)家園林城市、籌辦河北省第七屆(定州)園林博覽會(huì)兩項(xiàng)工作做為彰顯特色、打造品牌的重要路徑,做為提升文化、惠及民生的重要載體,圍繞城市框架拉伸、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境提升、新興產(chǎn)業(yè)布局做文章【詳細(xì)】
探營(yíng)廣州園博會(huì):移步換景賞雅色 繡球簇?fù)韽V州城
第30屆廣州園林博覽會(huì)將于3月24日至4月2日舉行,3月22日,記者提前探營(yíng)廣州園博會(huì)多個(gè)會(huì)場(chǎng)花境,發(fā)現(xiàn)富有傳統(tǒng)和現(xiàn)代元素的造景、包含多個(gè)區(qū)域特色的小園圃等已逐漸展露真容【詳細(xì)】
熱門推薦RECOMMEND
- 北京首發(fā)森林體驗(yàn)指數(shù)
- “十四五”期間 四川力爭(zhēng)建成200個(gè)體育公園
- 河北定州加快創(chuàng)建國(guó)家園林城市
- 天津第32屆運(yùn)河桃花節(jié)舉辦
- 海南首個(gè)園林式遺體器官捐獻(xiàn)者紀(jì)念園開(kāi)園
- 江蘇揚(yáng)州:今年實(shí)施五大攻堅(jiān)行動(dòng)提升城市綠化
- 北京昌平新城東區(qū)將打造濱水商業(yè)消費(fèi)新地標(biāo)
- 南寧園博園舉辦“禮樂(lè)園博·南寧花朝盛典”
- 成都首屆“最美公園”評(píng)選結(jié)果出爐
- 太原市發(fā)布建設(shè)公園城市實(shí)施方案