在全國眾多風(fēng)景區(qū)，多頭管理、多方爭利的現(xiàn)象并不鮮見，主要管理部門權(quán)責(zé)不明、處境尷尬更使風(fēng)景區(qū)亂象叢生。

　　南京明長城也是“一墻六治”

　　在南京，25公里長的明城墻，有6個部門在管理，從中山門到后半山園、從太平門到琵琶湖兩段歸附近部隊管理；獅子山城墻歸閱江樓景區(qū)管理；中華門城墻歸中華門景區(qū)管理；清涼門的一小段，因處在移動公司的大院內(nèi)，歸移動公司管理；其余約18公里的城墻才歸城墻管理處管理。

　　據(jù)了解，城墻管理處成立于1988年，是南京市文化廣電新聞出版局的下屬單位。近兩年，社會呼吁應(yīng)成立比城墻管理處更大的部門，全面管理保護南京明城墻，但到目前為止，新管理部門的成立沒有任何進展。

　　黃果樹：管委會和經(jīng)營單位的門票之爭

　　在2012年國慶黃金周期間，黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管委會忙著維持秩序、疏導(dǎo)游客；黃果樹旅游集團有限公司則忙著售票、經(jīng)營酒店。兩個單位各司其責(zé)，看似平靜。

　　然而，黃金周剛過，管委會和黃果樹旅游集團之間的矛盾就暴露了。集團公司給其員工每人發(fā)了1000塊錢補助，而管委會員工卻什么都沒有得到。

　　黃果樹景區(qū)管委會主任皮永國對《中國經(jīng)濟周刊》記者說：“門票收入應(yīng)全歸管委會！旅游集團應(yīng)該隸屬于管委會來管！”

　　目前，在門票收入分成上，黃果樹旅游集團將每年景區(qū)門票收入的30%，作為“資源有償使用費”交給管委會。管委會拿到這筆收入后，向市財政上交其中的40%，剩余的60%留給自己。

　　皮永國認為，門票出售應(yīng)按照2006年國務(wù)院通過的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》去規(guī)范。根據(jù)《條例》，進入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，應(yīng)由黃果樹管委會負責(zé)出售，此外，黃果樹旅游集團還應(yīng)當(dāng)繳納資源有償使用費。

　　近年來，黃果樹管委會幾乎每年都在向上級部門反映情況，爭取門票收入，但都未果而終。

　　峨眉山：管委會管不了占地修房

　　為了整合旅游資源，2008年，峨眉山風(fēng)景區(qū)管委會和樂山風(fēng)景區(qū)管委會合并，成立了峨眉山―樂山大佛景區(qū)管委會。當(dāng)時的文件規(guī)定，管委會“在景區(qū)內(nèi)行使縣級人民政府相關(guān)行政管理職能”。但管委會畢竟是事業(yè)單位，不是政府機關(guān)，事業(yè)單位的身份讓管委會在景區(qū)保護頻頻遭遇尷尬。

　　與一般農(nóng)村居民不同，景區(qū)居民大多希望多蓋房子，為游客提供住宿而快速致富。然而，這些建設(shè)行為極易破壞當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源和自然文化遺產(chǎn)，2006年，國務(wù)院通過的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》對此明令禁止。

　　對于景區(qū)內(nèi)的違規(guī)建設(shè)行為，管委會必須堅決制止。但是依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，管委會不具有合法的執(zhí)法主體資格，沒有行政執(zhí)法權(quán)，不能得到人民法院的認同。

　　如果居民上訴，管委會有可能敗訴。“敗訴倒無所謂，但遺產(chǎn)保護就成了問題。”峨眉山―樂山大佛景區(qū)管委會黨委副書記吳萬林擔(dān)心，這樣下去很可能出現(xiàn)農(nóng)民多占地、多修房，但管委會沒辦法制止的混亂局面。

　　管委會托管現(xiàn)象

　　據(jù)了解，1999年黃果樹管委會成立之初，為了統(tǒng)一管理景區(qū)，在景區(qū)周圍的鎮(zhèn)寧縣黃果樹鎮(zhèn)和關(guān)嶺縣白水鎮(zhèn)被交由黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管委會托管。所謂托管，就是行政區(qū)劃不變，但人事檔案、人員工資由管委會負責(zé)管理。

　　目前，黃果樹鎮(zhèn)和白水鎮(zhèn)共有農(nóng)民40000多人，他們當(dāng)中很多人都會做“搓拉客”。為了解決這一亂象，黃果樹管委會曾開展了多番整治行動，然而因為人手不足，本想“短平快”的整治工作演變成了一場“持久戰(zhàn)”。

　　目前，管委會工作人員約200人，其中公務(wù)員47人。平均每天要迎送上萬名游客。“十一黃金周時，景區(qū)每天的游客接待量在10萬人左右，每天來往車輛有幾萬臺。”管委會一位姓朱的科長告訴《中國經(jīng)濟周刊》。此外，管委會每天還要面對40000多居民的科教文衛(wèi)體等社會事務(wù)，工作有些力不從心。

　　“200多人的管委會承擔(dān)了一級政府的所有職能，連計劃生育都管，職能太多，人手太少，說實話，不一定能辦好。”黃果樹景區(qū)管委會主任皮永國說，“管委會主要任務(wù)是景區(qū)的管理，而我要管大量的社會事務(wù)，包括景區(qū)居民的搬遷。 ”

　　與黃果樹景區(qū)管委會類似，峨眉山―樂山大佛景區(qū)管委會也代管了一個名叫黃灣鄉(xiāng)(行政區(qū)劃歸峨眉山市)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。代管與托管形式一樣，管委會同樣很無奈。

　　從管委會成立到現(xiàn)在，代管黃灣鄉(xiāng)的工作一直力不從心。因為并非一級政府，管委會的機構(gòu)很難和樂山市及四川省的相關(guān)部門掛鉤，再加上財力有限，黃灣鄉(xiāng)的管理工作只能以峨眉山市為主，管委會為輔。

　　以教育為例，在峨眉山―樂山大佛景區(qū)管委會有宣傳文化教育局(掛精神文明建設(shè)辦公室和文物保護管理局牌子)專門負責(zé)教育，但是目前還只限于對管委會自身員工的宣傳教育工作。黃灣鄉(xiāng)有幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，但目前這些學(xué)校的建制、教師的保障都由峨眉山教委在負責(zé)，整個系統(tǒng)和管委會沒有聯(lián)系。同時，黃灣鄉(xiāng)教育設(shè)施的資金投入，管委會也負擔(dān)不起。

　　峨眉山―樂山大佛景區(qū)管委會黨委副書記吳萬林向《中國經(jīng)濟周刊》坦言，代管黃灣鄉(xiāng)，管委會什么都做不了，只能去“敲邊鼓”，在教師節(jié)和六一兒童節(jié)時，去學(xué)校慰問教師，看看孩子，算是“體現(xiàn)管委會的關(guān)懷”。

　　對于未來管委會的代管工作，吳萬林顯得有些惆悵，他說，現(xiàn)在管委會不僅要把遺產(chǎn)保護好，而且要處理景區(qū)大量原住民的社會問題，感覺有點難，“怕完不成國家交給的任務(wù)”，管委會只能盡力去做。

　　景區(qū)管理不能完全“開發(fā)區(qū)”化

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后 金曉哲

　　在旅游幾乎成為全民消費與舉國戰(zhàn)略的大背景下，國家級風(fēng)景區(qū)被當(dāng)作核心旅游資源已經(jīng)成為各地發(fā)展旅游經(jīng)濟的聚寶盆。在巨大的利益面前，風(fēng)景區(qū)管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節(jié)節(jié)上漲等問題不斷暴露出來。風(fēng)景名勝區(qū)的保護也面臨著過度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)。作為保護地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)給人越來越像“旅游開發(fā)區(qū)”的感覺。

　　我國的風(fēng)景名勝區(qū)大致等同于國外的國家公園體系。從保護效果而言，美國國家公園的管理體制可稱之為典范。其主要做法包括：內(nèi)務(wù)部下屬的國家公園管理局是國家公園的專門管理機構(gòu)，實行獨立的垂直化集權(quán)管理，完全獨立于地方政府。國家公園管理費用主要由國家撥款，嚴(yán)格限制門票等費用的征收，對經(jīng)營性業(yè)務(wù)采用授權(quán)經(jīng)營的方式實現(xiàn)完全的政企分開。美國建立了一套非常健全的國家公園保護與管理的法律體系，并鼓勵非政府組織、州縣以及私人企業(yè)和其他聯(lián)邦機構(gòu)廣泛參與國家公園的保護行動等。

　　目前我國風(fēng)景名勝區(qū)采用的是綜合管理與分級管理相結(jié)合的管理體制，在本質(zhì)上屬于分權(quán)式的屬地化管理。屬地化管理在調(diào)動地方積極性、減少國家財政投入、協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)外部關(guān)系上具有優(yōu)勢。但屬地化管理也滋生了重開發(fā)、輕保護，以經(jīng)營代替或擠壓管理的問題，成為風(fēng)景名勝區(qū)“開發(fā)區(qū)”化的癥結(jié)所在。

　　作為一種保護性、公共性和公益性的資源，風(fēng)景名勝區(qū)具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風(fēng)景名勝區(qū)完全當(dāng)作是地方性、開發(fā)性和盈利性資源來對待。從資源保護而言，垂直集權(quán)式管理效果最好。但當(dāng)前風(fēng)景區(qū)管理體制已經(jīng)延續(xù)幾十年，各種利益格局已經(jīng)固化，在短時期內(nèi)想有所轉(zhuǎn)變也不現(xiàn)實。在既有框架下，風(fēng)景名勝區(qū)管理體制仍須進一步理順。

　　首先，應(yīng)加強風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置。在國家和省區(qū)層面，應(yīng)設(shè)立專門的管理機構(gòu)風(fēng)景名勝區(qū)管理局，加強垂直領(lǐng)導(dǎo)。在地方層面，適宜于在市級層面對國家級風(fēng)景名勝區(qū)成立政府型管理機構(gòu)。相比于省級和縣級，市級在管理的統(tǒng)籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比于準(zhǔn)政府型、事業(yè)型甚至企業(yè)型管理機構(gòu)，政府型管理機構(gòu)職能與機構(gòu)相對健全，利于同各級部門的對接，也利于社會性事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)，更有利于避免多頭管理造成的權(quán)責(zé)不清。在機構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)符合風(fēng)景名勝區(qū)的自身特點，突出精簡和專業(yè)化特色，可采用公務(wù)員聘任制，避免人員和機構(gòu)臃腫與效率低下等潛在的傳統(tǒng)弊端。

　　第二，要明確國家級風(fēng)景名勝區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利主體，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地劃分各相關(guān)利益主體的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利。開發(fā)經(jīng)營活動應(yīng)嚴(yán)格限定在風(fēng)景名勝區(qū)的承載力范圍之內(nèi)，經(jīng)營性活動應(yīng)采用特許經(jīng)營的方式，嚴(yán)格實行政企分開。

　　第三，要加快風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)立法。當(dāng)前的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》在效力等級、實施權(quán)限范圍方面已經(jīng)滯后于現(xiàn)實發(fā)展。應(yīng)通過立法，在法律層面明確風(fēng)景名勝區(qū)的使命、性質(zhì)和國家責(zé)任，使風(fēng)景名勝區(qū)的認定、規(guī)劃、保護、利用、管理和責(zé)任追究等行為都建立在法律基礎(chǔ)之上。

　　第四，加強社會參與和監(jiān)督。缺少強有力的監(jiān)管，分權(quán)式管理就會存在巨大風(fēng)險。因此，應(yīng)充分調(diào)動和利用社會力量參與風(fēng)景名勝區(qū)的管理與維護。推進管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評估機制，構(gòu)建由國內(nèi)外各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒄賳T、非政府組織和群眾構(gòu)成的多元監(jiān)督體系。