建設(shè)“世界城市”的現(xiàn)實(shí)

　　“目前，世界重要國(guó)家的首都都面臨著提升功能和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的有效途徑之一是尋求城市地區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，匯集區(qū)域的整體力量來(lái)增強(qiáng)其在國(guó)際分工中的有利地位和控制能力。”2001年，吳良鏞主持的《一期報(bào)告》對(duì)大倫敦地區(qū)的發(fā)展作出介紹，“從英國(guó)1960年代與1990年代的城市區(qū)域‘夜間影像’可以看出，城市從單獨(dú)的幾個(gè)中心的發(fā)展，逐步擴(kuò)充到網(wǎng)絡(luò)化的城市體系，高速公路和交通軸把重要的城市發(fā)展聯(lián)結(jié)起來(lái)，而不僅局限于倫敦一地發(fā)展。”

　　1944年，阿伯克隆比主持大倫敦規(guī)劃時(shí)，倫敦，這個(gè)人口規(guī)模在19世紀(jì)超過(guò)北京而成為世界第一，并在1938年達(dá)到650萬(wàn)的巨型城市，因工業(yè)與人口不斷聚集，面對(duì)嚴(yán)重的交通擁堵、環(huán)境污染、住房緊張等城市問(wèn)題。

　　阿伯克隆比在倫敦城市邊界劃出一條8公里寬的環(huán)形綠化帶，以阻止城市的進(jìn)一步蔓延;在綠化帶以外地區(qū)規(guī)劃了8個(gè)新城，與市中心區(qū)相距30~60公里，以承載由市區(qū)疏散而來(lái)的部分產(chǎn)業(yè)。

　　事后的實(shí)踐證明，每個(gè)新城平均容納5萬(wàn)人口的規(guī)模，及其與市區(qū)形成同心圓式的分散布局，難以形成相對(duì)于市區(qū)的反磁力作用。新城人口大部分來(lái)自外地，反而增加了倫敦的壓力。

　　1960年代中期，倫敦編制新的發(fā)展規(guī)劃，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴(kuò)展，形成三條長(zhǎng)廊地帶，在長(zhǎng)廊終端的南安普頓-樸茨茅斯、紐勃雷、勃萊古雷分別建設(shè)三個(gè)具有反磁力作用的中心城市，緩解了市區(qū)的壓力，推動(dòng)了大城市區(qū)域的平衡發(fā)展。

　　盡管經(jīng)歷了修正，阿伯克隆比主持的大倫敦規(guī)劃，仍被譽(yù)為世界大都市區(qū)域規(guī)劃的典范之作。他為倫敦劃定的綠環(huán)，有效防止了都市區(qū)的無(wú)序蔓延。大倫敦規(guī)劃的實(shí)施還獲得了法律保障。英國(guó)議會(huì)1946年通過(guò)新城法案，使英國(guó)中央政府能夠直接干預(yù)新城建設(shè)，政府可以強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)私人土地用于新城建設(shè)。

　　《一期報(bào)告》希望大北京地區(qū)能夠像大倫敦地區(qū)那樣，收獲區(qū)域發(fā)展趨于平衡的成果，使這一地區(qū)能夠以最優(yōu)的效率、良好的生態(tài)，面向世界，承擔(dān)中國(guó)首都地區(qū)的發(fā)展任務(wù)。

　　基于這樣的理念，《一期報(bào)告》提出“規(guī)劃大北京地區(qū)，建設(shè)世界城市”的構(gòu)想，建議在區(qū)域?qū)哟紊暇C合考慮大北京地區(qū)的功能調(diào)整，包括核心城市的“有機(jī)疏散”與區(qū)域范圍的“重新集中”相結(jié)合，實(shí)施雙核心/多中心都市圈戰(zhàn)略，特別是京津兩大樞紐要進(jìn)行分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通運(yùn)輸網(wǎng)從“單中心放射式”向“雙中心網(wǎng)絡(luò)式”的轉(zhuǎn)變。

　　2006年，吳良鏞主持完成的《二期報(bào)告》提出“以首都地區(qū)的觀念，塑造合理的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)”，建議以京津兩大城市為核心的京津走廊為樞軸，以環(huán)渤海灣的“大濱海地區(qū)”為新興發(fā)展帶，以山前城鎮(zhèn)密集地區(qū)為傳統(tǒng)發(fā)展帶，以環(huán)京津燕山和太行山區(qū)為生態(tài)文化帶，共同構(gòu)筑京津冀地區(qū)“一軸三帶”的空間發(fā)展格局;以中小城市為核心，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扶持中小企業(yè)，形成“若干產(chǎn)業(yè)集群”，帶動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

　　據(jù)吳良鏞介紹，以上研究，在京津冀地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中得到了很好的體現(xiàn)。例如，國(guó)家和北京市“十二五”規(guī)劃均提出建設(shè)中國(guó)特色世界城市的目標(biāo)，以京津城際建成運(yùn)營(yíng)為標(biāo)志的區(qū)域雙核心/多中心都市圈戰(zhàn)略逐步得到實(shí)施;以首都鋼搬遷、天津?yàn)I海新區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，沿海地區(qū)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)顯現(xiàn);京津唐、京津保、京承張等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的建設(shè)得到長(zhǎng)足進(jìn)展。

　　可是，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)不足仍未得到改觀?！兑黄趫?bào)告》認(rèn)為，解決大北京地區(qū)空間發(fā)展中問(wèn)題的關(guān)鍵是建立起行之有效的區(qū)域協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。國(guó)內(nèi)外大城市地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)就是積極推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)籌管理，兼顧多方利益，謀求種種棘手的區(qū)域問(wèn)題的協(xié)商解決。為此，“迫切建議研究成立由首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、建設(shè)部和國(guó)土資源部等組成的有力的、務(wù)實(shí)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。”

　　十多年過(guò)去了，這樣的機(jī)制尚未形成。

　　“四網(wǎng)協(xié)調(diào)”與“三大計(jì)劃”

　　吸收《一期報(bào)告》多項(xiàng)成果的《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》，在北京中心城外圍的五環(huán)至六環(huán)之間，劃出第二道綠化隔離帶，以防止市區(qū)建設(shè)用地?zé)o限制向外擴(kuò)展以及農(nóng)村建設(shè)用地向市區(qū)蔓延，頗似大倫敦規(guī)劃的綠環(huán)?？墒牵@并不能阻止北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地圍繞中心城圈層蔓延的態(tài)勢(shì)。

　　《三期報(bào)告》指出，北京建設(shè)用地的擴(kuò)張“集中在主城區(qū)五六環(huán)之間的近郊地帶，其間的第二道綠化隔離帶被不斷蠶食”。與之相似，“天津主城區(qū)的近郊地區(qū)，主城區(qū)與濱海新區(qū)之間的地區(qū)，建設(shè)用地增長(zhǎng)也非常顯著，濕地空間遭到侵占”。

　　“地方政府懷著強(qiáng)烈的‘土地財(cái)政’動(dòng)機(jī)，即通過(guò)招商引資，擴(kuò)大投資，促進(jìn)新城新區(qū)開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)土地升值，獲取高額土地出讓金，維持城市建設(shè)的資本循環(huán)。”吳良鏞指出，“這實(shí)際上是一套‘空間生產(chǎn)’的做法，在此過(guò)程中，追求的是交換價(jià)值和價(jià)值增值。”

　　他認(rèn)為，在京津冀地區(qū)的發(fā)展中，與空間發(fā)展相關(guān)的政策、法規(guī)和規(guī)劃存在“被部門(mén)化”的現(xiàn)象。行政部門(mén)在制定空間政策、法規(guī)和規(guī)劃的過(guò)程中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)本部門(mén)的權(quán)力和利益，而弱化相應(yīng)的責(zé)任，甚至偏離國(guó)家整體的政策方針和公共利益。“現(xiàn)在討論空間規(guī)劃的范圍越來(lái)越大，國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃混為一談。”

　　吳良鏞指出，城鄉(xiāng)建設(shè)中長(zhǎng)期存在“重城輕鄉(xiāng)”的思想。為了發(fā)展城市而不惜犧牲農(nóng)村，為了土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行簡(jiǎn)單粗暴的征地。在“城鎮(zhèn)化水平”不斷提高的同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展形成了嚴(yán)重的忽視，“三農(nóng)問(wèn)題”日益嚴(yán)峻;對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的復(fù)雜性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。“長(zhǎng)期以來(lái)，將復(fù)雜的城鄉(xiāng)建設(shè)與城鎮(zhèn)化當(dāng)作簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象或物質(zhì)建設(shè)工作。用一個(gè)簡(jiǎn)單的目標(biāo)來(lái)概括復(fù)雜的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，或聚焦于某個(gè)問(wèn)題、某一方面，復(fù)雜問(wèn)題被簡(jiǎn)單化，造成顧此失彼，或只見(jiàn)樹(shù)林不見(jiàn)森林的被動(dòng)局面。”

　　《三期報(bào)告》提出對(duì)策：建設(shè)有秩序的、多中心的、相互協(xié)調(diào)、相輔相成的“城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)”、“交通網(wǎng)絡(luò)”、“生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”、“文化網(wǎng)絡(luò)”。“通過(guò)‘四網(wǎng)協(xié)調(diào)’，突出人居環(huán)境建設(shè)的質(zhì)量，而不是數(shù)量;促進(jìn)生態(tài)文明，而不是‘GDP文明’。”設(shè)立京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)，設(shè)立滹沱河—子牙新河等七個(gè)流域生態(tài)恢復(fù)區(qū)，為每個(gè)流域生態(tài)恢復(fù)區(qū)建立跨省市的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌水資源利用、污染治理、周邊產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展等;區(qū)域聯(lián)合行動(dòng)，調(diào)整京津冀產(chǎn)業(yè)空間布局，減小區(qū)域性污染源，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控控制分區(qū)。

　　《三期報(bào)告》提出三個(gè)跨區(qū)域空間治理合作計(jì)劃：

　　——以北京新機(jī)場(chǎng)為契機(jī)，京津冀共建“畿輔新區(qū)”。建議選擇北京新機(jī)場(chǎng)周邊北京、天津、河北部分地區(qū)，成立跨界的“畿輔新區(qū)”，疏解北京主城區(qū)功能，將部分國(guó)家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機(jī)構(gòu)等遷至此處，結(jié)合臨空產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理布局，便其發(fā)展成為京津冀新的增長(zhǎng)區(qū)域，成為推動(dòng)北京市、河北省、天津市發(fā)展的新引擎;

　　——以天津?yàn)I海新區(qū)為龍頭，京津冀共建沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)。堅(jiān)持京津冀地區(qū)的“雙核心”格局，提高天津?yàn)I海新區(qū)在貿(mào)易、金融等方面的區(qū)域服務(wù)能力，整合河北沿海臨港工業(yè)，在京津冀濱海地區(qū)形成較為完善的世界級(jí)的現(xiàn)代制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈;進(jìn)一步加強(qiáng)天津國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心的戰(zhàn)略地位，逐步提高天津港集裝箱運(yùn)輸規(guī)模和效能，京津冀共同建設(shè)疏港交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)環(huán)渤海綜合交通走廊。

　　——以河北省、北京、天津部分地區(qū)為重點(diǎn)，京津冀共建海河上游生態(tài)保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)。建議在河北張家口、承德、保定，以及北京昌平、懷柔、平谷，天津薊縣等地劃定適當(dāng)?shù)赜蛟O(shè)立國(guó)家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，計(jì)劃單列于中央政府重點(diǎn)扶持和政策支持的特殊區(qū)域，建立國(guó)家牽頭的京津冀生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施長(zhǎng)期的生態(tài)改善扶持政策。

　　建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制仍被寄予厚望?！度趫?bào)告》呼吁，建立國(guó)家有關(guān)部委主導(dǎo)的跨省協(xié)調(diào)機(jī)制，研究確定跨省市的生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、環(huán)境治理區(qū)、文化遺產(chǎn)廊道、交通走廊和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行協(xié)調(diào)與引導(dǎo)。