建立城鎮(zhèn)化的法律框架

　　從歐洲的歷史經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化是一個前所未有的利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過程。只有加強法制建設(shè)，將城市化進程納入法治軌道，鼓勵利益相關(guān)者積極參與決策和實踐，才能確保城鎮(zhèn)化進程順利進行。在這個過程中，國家必須施加干預(yù)的事務(wù)迅速增加，其中包括制定國家和地方的城市發(fā)展規(guī)劃、投資城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共房屋建設(shè)、實施現(xiàn)代化的城市管理等。這意味著政府社會管理和城市建設(shè)職能的擴大，必須建立比較完善的法律框架。沒有法制化保駕護航，城鎮(zhèn)化進程就不可能順利進行。

　　1850—1914年，歐洲發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化進程迅速推進。在這個過程中，各國普遍推出了一系列關(guān)于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的法律，其中最為重要的內(nèi)容涉及征地拆遷補償，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、公共設(shè)施和公共房屋建設(shè)，城市治安維護、貧困人口救濟和環(huán)境衛(wèi)生管理等。[5]（參見附表二）

　　城鎮(zhèn)化要求政府施加全面規(guī)劃與管理，其目的并不是國家要把城鎮(zhèn)化“包下來”，而是要建立市場機制可以順利運轉(zhuǎn)的法律框架，同時用公共財政為城鎮(zhèn)化提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施支持和公共產(chǎn)品。從歐洲國家的經(jīng)驗看，各國介入城鎮(zhèn)化時間和程度不等，但是早晚都要做。德國、荷蘭政府為城鎮(zhèn)化設(shè)立法律框架的時間較早。英國早期奉行不干預(yù)政策，直到出現(xiàn)很多城市問題，才開始逐步完善立法。瑞士各州工業(yè)化程度差異性很大，城鎮(zhèn)化的政策與法律需求不同，各州政府實施干預(yù)的范圍和程度也隨之不同。法國城鎮(zhèn)化的特點是除了巴黎之外其他地區(qū)的相對滯后，因此這個中央集權(quán)制國家對城鎮(zhèn)化的介入反而較晚。瑞典的起步也比較晚，根源是其工業(yè)化進程起步較晚。由此可見，國家對于城鎮(zhèn)化進程施加干預(yù)的方式與程度要依工業(yè)化提出的社會需求相應(yīng)，不可一概而論。

　　在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，集中使用土地是基本條件。能否順利實現(xiàn)土地集中使用，對城鎮(zhèn)化的速度與模式具有決定作用。在這方面，英法兩國的差別很能說明問題。

　　英國是通過野蠻的“圈地運動”實現(xiàn)土地集中的。工業(yè)革命以前，在農(nóng)奴制解體過程中，英國、法國和德國都出現(xiàn)過貴族強占農(nóng)民份地及公有地，剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)或所有權(quán)的“圈地運動”，但英國進行得最為徹底和持久。歐洲歷史上，英國圈地運動是最殘酷的歷史事件之一，但客觀上為其工業(yè)化提供了土地、資本和廉價勞動力等條件。由于土地使用權(quán)集中在少數(shù)人手里，英國的城鎮(zhèn)化進程得以按照“有利可圖”的原則，以資源和市場為導(dǎo)向發(fā)展起來，各城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟功能上各具特色，在形成曼徹斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里茲等工商業(yè)中心城市的同時，出現(xiàn)了一批分別以紡織、工礦、港口、海濱、交通樞紐和商業(yè)為主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市帶。

　　相比之下，法國城鎮(zhèn)化進程則慢得多。這里的重要原因是：法國大革命前后，大量土地為農(nóng)民所占有，土地集中程度降低。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟限制了法國工業(yè)化的社會需求和勞動力供給，由手工作坊組成的“家庭加工系統(tǒng)”和保守的家族企業(yè)成為當(dāng)時法國工業(yè)的主體，嚴重制約其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度。同時，工業(yè)發(fā)展滯后，還使法國形成了以行政城市為主的城鎮(zhèn)化格局。1800年，法國只有巴黎、里昂和馬賽等三大城市的人口超過10萬，1851年又增加了波爾多和魯昂。直到現(xiàn)在，法國最重要的城市仍然是這五個，中小市鎮(zhèn)發(fā)展相對遲緩。目前，多數(shù)后發(fā)國家的城鎮(zhèn)化模式都更接近法國，中國也不例外。究其原因，與土地集中使用方面的困境有直接關(guān)系。以土地碎片化為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟越強大，城鎮(zhèn)化背離經(jīng)濟要素配置需要的可能性也就越大。

　　要解決這個問題，英國通過圈地運動實現(xiàn)土地集中使用的路徑不僅是不可復(fù)制的，而且是不可想象的?，F(xiàn)代歐洲國家的普遍做法是以法治手段對土地用途實施管控，保證國家經(jīng)濟社會發(fā)展公益目標的實現(xiàn)，同時保護土地所有者或使用者的合法權(quán)益。

　　在現(xiàn)代社會中，土地的所有權(quán)形式并不是決定性的，對土地用途的管控權(quán)才是最重要的。英國的土地自1066年后均屬英王或國家所有，個人、企業(yè)和各種機構(gòu)團體僅擁有土地的使用權(quán)。1947年通過的英國《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》規(guī)定，一切土地的發(fā)展權(quán)即變更土地用途的權(quán)利歸國家所有，土地所有人或其他人如欲變更土地用途，須先向政府以繳納發(fā)展稅的形式購買發(fā)展權(quán)。實行所謂的“土地發(fā)展權(quán)國有化”。這種做法不僅提供了英國土地使用的規(guī)劃程度，而且有效降低了國家城市建設(shè)開發(fā)的地價成本。

　　法國的土地大部分為私人所有。要進行城市開發(fā)建設(shè)，不論使用私人所有的農(nóng)用土地還是建設(shè)用地，都要先購買私人土地，然后再由政府組織有關(guān)公司進行開發(fā)，國家開發(fā)建設(shè)后的土地一般不再出售給私人，而是由有關(guān)公司使用和管理。為促進社會和諧，減少社會矛盾，政府鼓勵較高收入家庭與較低收入家庭在政府開發(fā)的同一居住區(qū)內(nèi)居住，并根據(jù)較低收入家庭情況的不同，由政府給予補貼。按照法律，政府購買私人土地應(yīng)基于公益目的，價格由政府組織中介機構(gòu)進行評估，土地所有者不能漫天要價，否則政府可以凍結(jié)該土地的用途或禁止該土地轉(zhuǎn)讓買賣。這種制度貫徹了行政管理和市場公平的原則，既有助于城市公共設(shè)施和公共住房建設(shè)的順利實施，也可以保護土地所有者的合法利益。