回顧歐洲國(guó)家城鎮(zhèn)化的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，這一進(jìn)程在政治層面上就是歐洲國(guó)家的政府實(shí)現(xiàn)職能擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變的“現(xiàn)代化”過(guò)程。以英國(guó)為例，1830—1832年的英國(guó)議會(huì)改革和1839—1848年憲章運(yùn)動(dòng)后，英國(guó)政治現(xiàn)代化進(jìn)程加速，其主要表現(xiàn)是選舉權(quán)不斷擴(kuò)大，同時(shí)政府承擔(dān)起越來(lái)越多的城市管理責(zé)任。這里的重要原因之一是，在英國(guó)鼎盛的維多利亞時(shí)代（1837—1901年），城市逐漸成為左右社會(huì)輿論和政府政策的地方，資產(chǎn)階級(jí)政府在市民的壓力下被迫擴(kuò)大民主、改善民生。1832年改革后，英國(guó)首先修改的是濟(jì)貧法，規(guī)定由中央政府統(tǒng)一救濟(jì)城市貧民。1833年，英國(guó)推出工廠法，建立工廠視察員直接向國(guó)務(wù)大臣匯報(bào)的制度。這些改革都是在出現(xiàn)嚴(yán)重“城市問(wèn)題”的情況下被迫實(shí)施的。當(dāng)時(shí)的英國(guó)城市普遍面臨著人口急劇膨脹、失業(yè)嚴(yán)重、貧民聚居的狀況，由于政府的干預(yù)和管理滯后，最終造成疫病流行。1831—1832年，英國(guó)各城市爆發(fā)大規(guī)?；魜y，議會(huì)隨即通過(guò)緊急法案，要求地方政府增加稅收以改進(jìn)城市公共衛(wèi)生狀況。1848年，英國(guó)再度爆發(fā)霍亂，議會(huì)通過(guò)公共衛(wèi)生法，規(guī)定中央機(jī)構(gòu)衛(wèi)生總署有權(quán)根據(jù)地方納稅人的申請(qǐng)或在死亡率超過(guò)一定數(shù)量的時(shí)候介入衛(wèi)生管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1848—1853年，英國(guó)有284個(gè)城市要求衛(wèi)生總署進(jìn)行干預(yù)。1866年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)住宅法，規(guī)定房主必須為租戶整修破敗污穢的房屋。同時(shí)，地方當(dāng)局有責(zé)任對(duì)城市中不合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的地段進(jìn)行拆除或改建。在此項(xiàng)法規(guī)的支持下，當(dāng)時(shí)伯明翰和利物浦等城市都進(jìn)行了較大規(guī)模的城市改造。

　　這些在現(xiàn)代政府看來(lái)責(zé)無(wú)旁貸的事務(wù)，對(duì)當(dāng)時(shí)的英國(guó)說(shuō)來(lái)卻無(wú)異于一場(chǎng)革命。因?yàn)榇饲坝?guó)是典型的盎格魯—撒克遜模式的自由放任資本主義模式，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)度很低。政府介入城市管理和相關(guān)公共服務(wù)，是英國(guó)政治現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)主要政黨在凱恩斯主義的指導(dǎo)下，進(jìn)一步加大對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)力度，被人們稱為“粉紅色的社會(huì)主義”國(guó)家。20世紀(jì)80年代后，英國(guó)進(jìn)行了新自由主義性質(zhì)的改革。但是，這些改革并沒(méi)有使英國(guó)退回到戰(zhàn)前的自由放任狀態(tài)，而是完成了一個(gè)“螺旋式上升”的發(fā)展過(guò)程，在政府管理和經(jīng)濟(jì)自由之間達(dá)到了新的平衡。

　　建立“以人為本”的城市管理理念

　　從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，城市化可以成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。但是，要通過(guò)城市化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府首先要樹(shù)立“以人為本”的城市管理和公共服務(wù)理念。城市化意味著人口聚居，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)以家庭、鄰里和村舍為主的社會(huì)保障體系趨于瓦解，人們的流動(dòng)性增強(qiáng)，因此必須建立健全現(xiàn)代社會(huì)保障和公共服務(wù)體系。這不僅是維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)和經(jīng)濟(jì)效益。城鎮(zhèn)化人口聚居會(huì)產(chǎn)生一系列新的社會(huì)問(wèn)題，其中包括住房短缺、人口流動(dòng)、貧困救濟(jì)、社會(huì)治安、城市環(huán)境、公共衛(wèi)生等。這些問(wèn)題不是市場(chǎng)機(jī)制可以解決的，必須由政府出面采取對(duì)策?？梢哉f(shuō)，城鎮(zhèn)化不僅意味著政府職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，而且城市管理與公共服務(wù)最終將成為政府日常行政的主要內(nèi)容。就中國(guó)而言，盡早樹(shù)立這種理念，不走歐洲國(guó)家城鎮(zhèn)化早期“先出問(wèn)題再治理”的老路，可以減少城市化進(jìn)程中社會(huì)問(wèn)題的沖擊。中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，世界各國(guó)在城市公共服務(wù)與管理體系建設(shè)方面已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，我們有能力在較高起點(diǎn)上建立比較健全的法律和政策體系，不僅建好城市，而且管好城市。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過(guò)50%，與之相應(yīng)的城市管理和公共服務(wù)從理念到制度都需要及時(shí)跟進(jìn)。在這方面，歐洲國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是很有意義的。

　　第一，應(yīng)盡早樹(shù)立政府管城市的理念。這并非排斥市場(chǎng)和社會(huì)因素的介入，而是要明確強(qiáng)調(diào)政府的核心與主導(dǎo)作用。在這方面，英國(guó)和德國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程很有說(shuō)服力。在城鎮(zhèn)化的早期，英國(guó)政府片面地奉行“自由放任”政策，對(duì)城市發(fā)展與管理不加任何疏導(dǎo)和干預(yù)，致使各大城市人口急劇膨脹、失業(yè)嚴(yán)重，最終在1831、1848、1853和1865年四度霍亂流行，迫使英國(guó)政府先后出臺(tái)濟(jì)貧法、公共衛(wèi)生法和住宅法，擴(kuò)大中央政府的城市管理權(quán)限，準(zhǔn)予地方政府增加稅收落實(shí)相關(guān)職責(zé)，支持伯明翰和利物浦等大型工業(yè)城市進(jìn)行城市改造。相比之下，德國(guó)的城市化進(jìn)程是在德意志帝國(guó)威權(quán)主導(dǎo)下完成的。由于經(jīng)過(guò)相對(duì)嚴(yán)格的政府管控，德國(guó)在城市產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、城市規(guī)劃等方面都比英國(guó)更加合理，在其迅速崛起過(guò)程中起了很大作用。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)城鎮(zhèn)化實(shí)施政府主導(dǎo)，通過(guò)戶籍管理和農(nóng)民工流動(dòng)，在很大程度上避免了歐洲城市化早期因失地農(nóng)民無(wú)序涌入城市造成的貧民窟現(xiàn)象和其他社會(huì)問(wèn)題。盡管目前這種做法存在爭(zhēng)議，但從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，不應(yīng)全面否定。

　　第二，明確建立城市的人口、社會(huì)與環(huán)境承載力觀念，對(duì)城市施加以人口管理為核心的政策體系。在這方面，歐洲國(guó)家普遍付出過(guò)慘痛的代價(jià)。其中最為典型的還是英國(guó)。歷史上，由于缺乏必要的規(guī)劃和疏導(dǎo)，英國(guó)城市化過(guò)程中出現(xiàn)了人口分布嚴(yán)重失衡，多數(shù)人口集中在少數(shù)大城市的情況。直到現(xiàn)在，英國(guó)人口80%以上仍然集中在英格蘭地區(qū)的幾個(gè)大城市中，加劇了人們?cè)诰蜆I(yè)、交通、住房等方面的困難，對(duì)人們的生活質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。不僅如此，由于多數(shù)英國(guó)城市都是圍繞某種產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)的，那么該產(chǎn)業(yè)的衰落就會(huì)損害城市的存在基礎(chǔ)，導(dǎo)致大量居民流出，形成“破敗市鎮(zhèn)”。20世紀(jì)二三十年代，英國(guó)的煤炭、紡織和造船工業(yè)日益衰落，致使100多萬(wàn)人流出以上述工業(yè)為支柱的北方城鎮(zhèn)，涌入大倫敦地區(qū)和英格蘭南部新興城市尋找工作，達(dá)勒姆—諾薩伯蘭地區(qū)、蘇格蘭中部低地、泰恩塞德、默西塞德、西約克郡和南威爾士地區(qū)的很多老工業(yè)化城鎮(zhèn)的發(fā)展陷入停滯。由于早期英國(guó)城市在形成過(guò)程中缺乏規(guī)劃，因此存在街道狹窄、住房擁擠、公共設(shè)施布局不合理的情況。實(shí)際上，從19世紀(jì)中期開(kāi)始，英國(guó)的地方政府已經(jīng)開(kāi)始廣泛地介入城市街道改造、公共設(shè)施建設(shè)和住房管理等事務(wù)。1866年，格拉斯哥市政府通過(guò)法案，對(duì)市中心約88英畝范圍的區(qū)域進(jìn)行重新規(guī)劃，拆除雜亂無(wú)章的建筑物和私搭亂建的貧民窟，對(duì)街道進(jìn)行新建和擴(kuò)建，建設(shè)了公園綠地等公共活動(dòng)空間。為緩解居民住宅狹窄的問(wèn)題，利物浦市政府從19世紀(jì)40年代就出臺(tái)了條例，對(duì)居民的住宅建筑提出了一些基本要求。[6]但從效果上看，這種先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，成本高昂、成效有限。

　　第三，真正建立以人為本、服務(wù)于人的城市管理理念。在城鎮(zhèn)化的中期，歐洲國(guó)家普遍實(shí)施了以公共住房和公共交通為核心的市政建設(shè)，城鎮(zhèn)化后期則把工作重點(diǎn)放在城市環(huán)境改善，建立花園城市和宜居城市，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展方面。事實(shí)上，這些以改善城市人口生活環(huán)境為目的的市政建設(shè)并非完全是“消費(fèi)性”的支出，也可以創(chuàng)造大量的就業(yè)和需求，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入活力。以公共交通為例，歐洲國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就普遍給予了高度重視。早在1863年，倫敦就開(kāi)通了世界上第一條地鐵，此后逐漸建成便捷的立體交通網(wǎng)絡(luò)。1890年，巴黎市政府就開(kāi)始推動(dòng)以無(wú)軌電車(chē)取代馬車(chē)的城市公交升級(jí)工作。這是因?yàn)?，城市公交的改善不僅可以使人們的生活更加便捷舒適，而且可以拓展城市的發(fā)展空間，帶來(lái)新的增長(zhǎng)機(jī)遇。德國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了極大的推動(dòng)作用：1871年前，不到2000居民的村舍的人幾乎始終占德國(guó)總?cè)丝诘?1.5%，只有5%的人居住在10萬(wàn)居民以上的城市。但是，到1910年的時(shí)候，后面這一比例已經(jīng)增加到20%，在這個(gè)過(guò)程中“非農(nóng)業(yè)住宅的建筑占到了凈投資總額的四分之一到三分之一”。城市建設(shè)不僅促進(jìn)了當(dāng)時(shí)德國(guó)建筑業(yè)的發(fā)展，而且促進(jìn)了與磚、瓦、沙、石有關(guān)行業(yè)的發(fā)展，以及與之相關(guān)的金融業(yè)、玻璃工業(yè)、煤氣和自來(lái)水工程等行業(yè)的發(fā)展。1880年以后，又促進(jìn)了電力工業(yè)，包括有軌電車(chē)在內(nèi)的地方運(yùn)輸系統(tǒng)，以及批發(fā)和零售業(yè)的發(fā)展。[7]可以說(shuō)，在德國(guó)崛起的過(guò)程中，城鎮(zhèn)化起到了至關(guān)重要的作用。