籠外的老虎喂不得

　　華生并不是對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)的實(shí)際狀況不了解。相反，以下引文表明他對(duì)半拉子改革帶來(lái)的問(wèn)題，認(rèn)識(shí)還是蠻深刻的。先看他怎樣談?wù)种械囊?guī)劃?rùn)?quán)：“像我們今天這樣，政府獨(dú)掌規(guī)劃?rùn)?quán)，而且經(jīng)常長(zhǎng)官意志隨意修改規(guī)劃，包括利用規(guī)劃?rùn)?quán)征地賣地，政府自己變成倒騰土地的生意人，這當(dāng)然是與法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入的”。再看他對(duì)政商不分的抨擊：“政府的裁判員與運(yùn)動(dòng)員身份不分，將規(guī)劃?rùn)?quán)包括規(guī)劃變更權(quán)和土地變性收益權(quán)混在一起，土地收益與土地自身的必要基礎(chǔ)投入支出賬目不獨(dú)立，賣地收入在形式上完全進(jìn)了政府的口袋”。

　　我不明白的地方，是華生分明對(duì)當(dāng)下中國(guó)權(quán)力難被約束的狀況知道得一清二楚，卻在討論中國(guó)城市化、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地房屋等諸種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，依然不遺余力地高舉“公權(quán)力”、“管制”、“管治”、以及“處罰、打擊”，并把強(qiáng)化這些在真實(shí)世界里根本無(wú)需任何人呼號(hào)就已經(jīng)強(qiáng)得不能再?gòu)?qiáng)的“強(qiáng)力措施”，作為他獨(dú)樹(shù)一幟的主張。

　　沒(méi)錯(cuò)，在華生的筆下也出現(xiàn)過(guò)“規(guī)劃的公眾參與和監(jiān)督、政府經(jīng)濟(jì)利益與規(guī)劃的明確分離都變得極其重要”，出現(xiàn)過(guò)“沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為，去約束公權(quán)力”，甚至說(shuō)“在法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，規(guī)劃首先是代表民意的機(jī)關(guān)即議會(huì)的權(quán)力。議會(huì)有決策權(quán)，法院又有獨(dú)立裁判權(quán)，政府只能在法治框架內(nèi)行事”。不過(guò)，讀過(guò)華生論述的讀者不難發(fā)現(xiàn)，這幾句被輕輕一筆帶過(guò)之后，就再也沒(méi)了下文，也根本沒(méi)有討論中國(guó)要怎樣做、怎樣改，才能逐步實(shí)現(xiàn)“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

　　華生不斷強(qiáng)調(diào)的是下述邏輯：既然“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”把城市化交給“公權(quán)力”主導(dǎo)和支配，所以當(dāng)下中國(guó)的城市化，也只有依樣畫(huà)葫蘆，不斷強(qiáng)化公權(quán)力、行政管治以及“對(duì)違法現(xiàn)象的打擊處罰”，而絕不能“用西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中也根本不存在的土地開(kāi)發(fā)的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)去達(dá)到土地資源配置的優(yōu)化”。否則，“中國(guó)的土地制度改革就會(huì)走上更大的彎路”，就會(huì)跌入只有靠他來(lái)拯救的“誤區(qū)”與“陷阱”。

　　對(duì)以上套路，我有三重質(zhì)疑。第一質(zhì)疑：在“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，真有華生講的這些事嗎？限于篇幅，《城鄉(xiāng)中國(guó)》僅對(duì)“分區(qū)制”和“英國(guó)城市規(guī)劃”略作辨析，就發(fā)現(xiàn)查證到的事實(shí)與華生講述的“故事”，差距甚大。好在這些文字都公開(kāi)發(fā)表，有心的讀者不難得出自己的結(jié)論。

　　我特別不能同意的，是華生對(duì)那些西方故事所作出的概括。如“在今天西方發(fā)達(dá)國(guó)家，土地的開(kāi)發(fā)使用是公權(quán)力而不是私權(quán)利”、“西方各國(guó)都通過(guò)立法形式將土地開(kāi)發(fā)建筑的權(quán)利與土地所有權(quán)分離”、“用途和規(guī)劃管治高于所有制”、以及“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”。我以為其中最糟糕的，就是那個(gè)“建筑不自由論”。道理寫(xiě)過(guò)了，我們所知之“自由”，皆帶有不得侵犯他人自由的內(nèi)涵，因此真實(shí)世界中唯一可能存在的自由，就是受限制——不得侵犯他人自由——的自由。也因?yàn)槿绱耍瑪嗖豢梢园?ldquo;正當(dāng)受限的自由”，隨便宣布為“不自由”。

　　華生反問(wèn)，“公民受限制的自由與囚犯在囚室內(nèi)受限制的自由難道沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別？”應(yīng)答如下：經(jīng)司法判決囚犯不可以自由離開(kāi)囚室，正是對(duì)囚犯侵犯他人自由的懲罰，也是維系自由——總是受限自由——的條件。華生似乎分不清楚這些本來(lái)很簡(jiǎn)明的界限，在他那里，極受推崇的“建筑不自由”與“囚犯之不自由”，居然是一回事！

　　至于發(fā)達(dá)國(guó)家里種種“限制公民侵犯他人自由”的制度安排，究竟合適還是不合適，執(zhí)行效果如何，是否需要適時(shí)變更，更有待仔細(xì)加以探查。隨意搬來(lái)一個(gè)“西方國(guó)家如何如何”，然后就要求“中國(guó)也如何如何”，那是不成的。“實(shí)踐檢驗(yàn)真理”，應(yīng)該包括以外國(guó)的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)外國(guó)的真理。這里也帶出我對(duì)華生高論的第二重質(zhì)疑：那些講得頭頭是道的“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”，在發(fā)達(dá)國(guó)家自己的實(shí)踐里，效果究竟怎么樣？

　　在“城鄉(xiāng)中國(guó)”里，我引了一部著作，《英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃》 （BarryCulingworth、VincentNadin著 ，1963年第1版，2005年第14版，中譯本見(jiàn)陳閩齊、周劍云、戚冬瑾、周國(guó)艷、顧大治、徐震等譯，張京祥校，東南大學(xué)出版社2011年版），意在和讀者分享這本“凝結(jié)著一代學(xué)人心血的鴻篇巨制”。個(gè)人之見(jiàn)，想要對(duì)英國(guó)這樣一個(gè)曾執(zhí)世界工業(yè)化、城市化之牛耳國(guó)家的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)有所了解，不妨從閱讀這類久經(jīng)磨礪的學(xué)術(shù)著作開(kāi)始。這本巨著，對(duì)1909年以來(lái)英國(guó)現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃變遷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)作出了清楚的梳理。他指出，“規(guī)劃是在一個(gè)‘市場(chǎng)理性（market rationality）的經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)運(yùn)作，而市場(chǎng)理性可能與一些規(guī)劃理論所推崇的理性不同乃至有所沖突”。至于“英國(guó)戰(zhàn)后最大的變化”，“是從‘積極的規(guī)劃’轉(zhuǎn)向一個(gè)更有市場(chǎng)意識(shí)（有時(shí)是市場(chǎng)主導(dǎo)）的規(guī)劃方法”。如果聚焦于從1947年到1950年代英國(guó)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，作者甚至結(jié)論說(shuō)，“規(guī)劃由此成為市場(chǎng)的仆人（從某種意義上說(shuō)，只有當(dāng)市場(chǎng)運(yùn)作時(shí)，規(guī)劃才開(kāi)始發(fā)揮作用）”——這些論述，與“華生式概括”究竟有什么不同，大家擺到一起讀一讀，高下自明。

　　誠(chéng)然，華生在英國(guó)求學(xué)多年，買過(guò)房、也下海經(jīng)過(guò)商，對(duì)英國(guó)的了解和理解，自然比我要厚實(shí)。不過(guò)，我還是認(rèn)為，要把英國(guó)城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)引到解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題的公共政策討論中來(lái)，僅靠那點(diǎn)隨機(jī)的個(gè)人遭遇——例如“我當(dāng)年在英國(guó)倫敦居住時(shí)，在自己買的大房子里多搞了幾個(gè)衛(wèi)生間，還被地方當(dāng)局追責(zé)說(shuō)影響了房屋結(jié)構(gòu)安全和增加了對(duì)公共供水及下水道的壓力”——恐怕還是不夠的。涉及一個(gè)國(guó)家政策取向、制度安排及其影響，當(dāng)有系統(tǒng)的、包含來(lái)龍去脈變化的知識(shí)作支撐。我們誰(shuí)也不敢說(shuō)自己能全盤掌握這些知識(shí)，惟有像小孩子拼圖一般，這里一塊、那里一塊地“湊”，才可能有個(gè)七七八八的認(rèn)識(shí)。至于從來(lái)沒(méi)有多少直接體驗(yàn)、也無(wú)專業(yè)研究的他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，像華生那樣，“花了我半年多時(shí)間”“研讀美國(guó)最高法院這幾百年中關(guān)于土地房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題的經(jīng)典案例卷宗”，就以為有把握在“美國(guó)如何如何”這個(gè)題目上給天下人耳提面命，那本事也實(shí)在忒大了吧？

　　不好意思加注一筆。在“土地制度改革六大認(rèn)識(shí)誤區(qū)”這篇大文里，居然冒出這么一句：“我國(guó)法律現(xiàn)在講的集體土地主要是指以行政村為單位的集體擁有的土地”。不敢相信，作者對(duì)農(nóng)村集體“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的歷史及演變居然如此毫無(wú)常識(shí)，全不知道我國(guó)絕大部分集體土地屬于過(guò)去的生產(chǎn)隊(duì)——也就是今天的自然村、村民小組或“合作社”——而并不屬于“行政村（即過(guò)去的‘大隊(duì)’）” （無(wú)須太勞神，只在百度百科查一下“集體土地所有權(quán)”，但凡看到 “村民小組 （生產(chǎn)隊(duì)）或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體擁有小組所有農(nóng)戶全部耕地、林地、水域和集體建設(shè)用地 （宅基地）的土地所有權(quán)，約占農(nóng)村集體所有權(quán)面積的90%以上”，就不至于鬧笑話。至于 “三級(jí)所有”的精準(zhǔn)比例，要等全國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)完成后公布結(jié)果，才有更確切的信息）。見(jiàn)怪不怪，搞不清“三級(jí)所有”、分不清“行政村”與“自然村”的大有人在，也無(wú)傷大雅。但華生可是在高調(diào)批別人哦，自帶一個(gè)笑話水準(zhǔn)的硬傷上場(chǎng)，豈不自曝其短、授人以柄？華生還自我介紹“15歲就下鄉(xiāng)插隊(duì)當(dāng)了多年農(nóng)民，后來(lái)也不時(shí)做一些農(nóng)村調(diào)查”。如此這般，怎么連“集體土地”主要是個(gè)啥也搞不準(zhǔn)？容我寫(xiě)出心中之憂：對(duì)遠(yuǎn)比中國(guó)集體土地復(fù)雜、體驗(yàn)又遠(yuǎn)為不足的英國(guó)、美國(guó)、日本、德國(guó)、香港等地城市建設(shè)、規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)等諸種復(fù)雜事務(wù)，那些以不容置疑的口氣滿世界跑舌頭講下來(lái)的“事實(shí)的陳述”，怎能讓人讀來(lái)覺(jué)得踏實(shí)？

　　不是區(qū)區(qū)在下抓住不放、小題大作?，F(xiàn)在不分青紅皂白把自己鐘意的“發(fā)達(dá)國(guó)家采取的舉措”一古腦兒引到中國(guó)，差不多蔚然成風(fēng)。道理不通啊：發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施過(guò)或正在實(shí)施的舉措，有的助其發(fā)達(dá)起來(lái)，值得學(xué)習(xí)和借鑒；有的則是阻礙其發(fā)達(dá)、或在發(fā)達(dá)之后使之重走下坡路的劣招。作為城市化的后起國(guó)家，對(duì)他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不能不講擇善而從。當(dāng)年英國(guó)政府為“防止外匯流失”，曾禁英國(guó)人到海外旅游度假；美國(guó)麥卡錫時(shí)期，對(duì)去蘇聯(lián)的公民濫設(shè)障礙；德國(guó)在汽車發(fā)明后，更有過(guò)不準(zhǔn)汽車跑得比馬車快——“以保障就業(yè)公平”——的記錄。倘若把所有“發(fā)達(dá)國(guó)家采取過(guò)的舉措”一律搬來(lái)，別的不好說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)立刻趴下當(dāng)倚馬可待。

　　具體到城市化課題，多看看別家在城市化率達(dá)到70％以前的舉措，不是更有針對(duì)性嗎？自己的城市化率不過(guò)略過(guò)50％，非要把達(dá)到高度城市化國(guó)家——城市化率達(dá)到80-90％——很晚才采用的辦法搬來(lái)，人家毫發(fā)無(wú)損，自己憋個(gè)半死，很過(guò)癮嗎？

　　我的第三重疑慮是，即便是在“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”里被證明是正確之舉，直接引入當(dāng)下的中國(guó)，會(huì)不會(huì)發(fā)生“橘生淮南為橘、生淮北為枳”的畸變？以華生特別熱衷的“公權(quán)力”為例，不論發(fā)達(dá)國(guó)家的城市事務(wù)有多少項(xiàng)的確交付給了“公權(quán)力”打理，也不論公權(quán)力在那里承擔(dān)著多么重要的、先進(jìn)的和了不得的職責(zé)，但凡要搬到中國(guó)來(lái)落地，就不能不打量一番此地“公權(quán)力”之現(xiàn)狀，看能不能承載得起建言者所熱切托付之重任。

　　華生并不是久居海外、對(duì)國(guó)內(nèi)情況很隔膜的華僑。本節(jié)開(kāi)首引用的文字，表明他對(duì)當(dāng)下中國(guó)“公權(quán)力”之現(xiàn)狀，有著入木三分的理解。問(wèn)題是，明知此“公權(quán)力”有效約束極少、“絕對(duì)自由”很大，在很多情況下常常不過(guò)就是“掌權(quán)官員的私權(quán)力”而已，為什么還是情有獨(dú)鐘，一而再、再而三地呼吁強(qiáng)化公權(quán)力在城市化中的作用？其論據(jù)，翻來(lái)覆去就是“真正的法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，“公權(quán)力”在配置土地和建筑中起決定作用，所以轉(zhuǎn)型中國(guó)非照章辦理不可，否則“土地制度改革就會(huì)走上更大的彎路”。不知讀者有何感受，聽(tīng)在我的耳朵里，這個(gè)主張不啻是說(shuō)“人家喂老虎，咱為什么就喂不得？”——問(wèn)題是籠中虎喂得，籠外虎也是喂得的嗎？非要喂，請(qǐng)君先把老虎關(guān)進(jìn)籠子再說(shuō)！

　　這里有一個(gè)實(shí)質(zhì)分歧。對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)權(quán)力體系公不公、私不私的困境，華生看到了，我也看到了。華生對(duì)此主張“沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為，去約束公權(quán)力”，我對(duì)此沒(méi)有半點(diǎn)不同意。下一步是實(shí)質(zhì)性的分叉：在法治軌道還不能有效規(guī)范政府和官員行為的現(xiàn)實(shí)條件下，華生僅根據(jù)“真正法治”如何如何，就賦予此地“公權(quán)力”也如何如何；對(duì)這點(diǎn)我實(shí)在沒(méi)法同意?；蛟S哪位高手有孫悟空的本領(lǐng)，撥根毫毛吹口氣，“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不過(guò)幻覺(jué)使然，錯(cuò)把他鄉(xiāng)當(dāng)故鄉(xiāng)，看如何收得了場(chǎng)？