減少征地、農(nóng)地入市

　　給定轉(zhuǎn)型中國(guó)“公權(quán)力”之現(xiàn)狀，我認(rèn)為，被華生嚴(yán)詞批判的“指望借助私權(quán)利的逐利動(dòng)機(jī)去替代公權(quán)力的作用，用……土地開(kāi)發(fā)的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)去達(dá)到土地資源配置的優(yōu)化”，倒不失為一個(gè)現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)。道理簡(jiǎn)單：在公權(quán)力遠(yuǎn)沒(méi)有得到有效約束——權(quán)力老虎尚未被關(guān)入法治籠子——之前，除非萬(wàn)不得已，以任何名目加重公權(quán)力之責(zé)，后果只能是繼續(xù)喂籠外之虎，令其更壯，也更難被關(guān)進(jìn)籠子。這里加上“除非萬(wàn)不得已”，是因?yàn)檗D(zhuǎn)型社會(huì)涉及國(guó)防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事務(wù)，不靠國(guó)家權(quán)力會(huì)天下大亂，惟一面強(qiáng)化權(quán)力、一面嚴(yán)查權(quán)力人物假公濟(jì)私、擁權(quán)自肥。

　　經(jīng)濟(jì)事務(wù)有很大不同。謝天謝地，人類經(jīng)驗(yàn)里有一個(gè)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，可以在最少依賴“公權(quán)力”的前提下，組織供求，改善生活，繁榮經(jīng)濟(jì)。對(duì)前蘇聯(lián)和改革前中國(guó)那樣“權(quán)力高度集中”的行政指令計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)驗(yàn)更證明，通過(guò)放權(quán)、縮權(quán)、減權(quán)——一概指弱化經(jīng)濟(jì)生活中的公權(quán)——市場(chǎng)化改革能激發(fā)出社會(huì)活力，讓原先走入死胡同的經(jīng)濟(jì)，重見(jiàn)天日。華生略帶貶義所說(shuō)的“借助私權(quán)利的逐利動(dòng)機(jī)去替代公權(quán)力的作用”，恰恰是“市場(chǎng)”這類中用不中聽(tīng)的制度安排，得以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的一個(gè)基礎(chǔ)。這也給中國(guó)改革提供機(jī)會(huì)，在約束公權(quán)力方面尚未全面見(jiàn)效時(shí)，多少也能推進(jìn)經(jīng)改。

　　話說(shuō)回來(lái)，市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)可以最少依賴公權(quán)力，但做不到完全不要公權(quán)力。這也是市場(chǎng)化改革最難對(duì)付的危險(xiǎn)。在邏輯上，市場(chǎng)之基是產(chǎn)權(quán)，而產(chǎn)權(quán)界定又離不開(kāi)公權(quán)力提供的必要服務(wù)。麻煩來(lái)了：改制離不開(kāi)公權(quán)力介入，但監(jiān)督不足的公權(quán)力往往又可以在改革中搞歪門(mén)邪道。我們?cè)诔啥伎戳藥啄?，?duì)當(dāng)?shù)剡€權(quán)賦能、以確權(quán)為前提逐步開(kāi)放農(nóng)地農(nóng)房流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，以為值得肯定。不過(guò)我們的研究報(bào)告，修訂到最后還是加上一點(diǎn)：謹(jǐn)防公權(quán)力在確權(quán)、流轉(zhuǎn)中胡來(lái)，讓改革背黑鍋。因此，改革進(jìn)程中的權(quán)力監(jiān)督很重要，特別要避免一哄而上、刮風(fēng)搞“改革的大躍進(jìn)”。現(xiàn)在看，當(dāng)真拉下臉來(lái)反腐，才可以為深化改革保駕護(hù)航。

　　城市化中的土地問(wèn)題，同樣面對(duì)“公權(quán)悖論”：恰恰是超強(qiáng)的公權(quán)未得到有效約束，才形成“政府一手征、一手賣(mài)”的半拉子改革工程。拖延至今，1988憲法修正案定下來(lái)的準(zhǔn)則一直得不到貫徹，“土地財(cái)政”畸變?yōu)?ldquo;地方債務(wù)”（其實(shí)在很多地方變成了“地方負(fù)債財(cái)政”，是“土地負(fù)財(cái)政”），本義“人的城市化”畸變?yōu)?ldquo;土地城鎮(zhèn)化”，讓國(guó)家機(jī)器陷入與民爭(zhēng)利的泥潭，土地腐敗查不勝查。在這些現(xiàn)實(shí)情況下，治本之策當(dāng)然是把權(quán)力老虎關(guān)入法治籠子。在這點(diǎn)沒(méi)有做到之前，至少在政策和策略取向上，斷不可再擴(kuò)大公權(quán)力配置土地的作用。我的理解，“收縮征地規(guī)模、擴(kuò)大農(nóng)地入市”，正是這樣一種策略取向——算不上最優(yōu)，總比喂籠外虎要對(duì)頭。

　　華生把“收縮征地、農(nóng)地入市”批個(gè)半死，他自己的主張又是什么呢？讀來(lái)讀去，他無(wú)非主張絕不要觸動(dòng)現(xiàn)存“政府征地＋賣(mài)地”的制度，僅建言政府從近郊和農(nóng)村農(nóng)村征得的土地中拿出一塊，為進(jìn)城農(nóng)民工提供帶社會(huì)保障含義的住宅，以此實(shí)現(xiàn)“人的城市化”和“農(nóng)民工市民化”。

　　就我所知，類似主張?jiān)缇陀腥颂岢觥?003年我們?cè)诶蕽?rùn)園研討城市化土地問(wèn)題，請(qǐng)到廈門(mén)規(guī)劃局趙燕菁局長(zhǎng)參會(huì)，他的發(fā)言講了這個(gè)意思。對(duì)趙燕菁君的一些觀點(diǎn)——如“土地財(cái)政是中國(guó)核心競(jìng)爭(zhēng)力”——我無(wú)從贊同，但他基于城市管理經(jīng)驗(yàn)提出的“城市政府要學(xué)新加坡辦‘組屋’”，雖疑慮不少，我也樂(lè)見(jiàn)其成。想想全國(guó)每年征地好幾百萬(wàn)畝，累計(jì)土地出讓金據(jù)說(shuō)已達(dá)20萬(wàn)億，從“征地所得受益”里拿一點(diǎn)點(diǎn)出來(lái)，給進(jìn)城農(nóng)民工建房，試驗(yàn)一把的余地總有的吧？后來(lái)幾次到廈門(mén)討教，細(xì)聽(tīng)之余就給趙局長(zhǎng)提一點(diǎn)看法：趕快找機(jī)會(huì)試，試了才能驗(yàn)證構(gòu)想的邏輯。2011年黃奇帆在重慶提“三、五、三”（即化三年時(shí)間，把已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民在老家的三項(xiàng)土地住宅權(quán)益，換成城市居民的五項(xiàng)社會(huì)保障），更率先在一個(gè)直轄市的范圍，嘗試解決進(jìn)城農(nóng)民工住宅問(wèn)題。對(duì)此，我和同事同學(xué)從一開(kāi)始就跟著看，現(xiàn)在還在追蹤研究，希望看懂了好說(shuō)幾句話。

　　華生的貢獻(xiàn)是什么呢？我沒(méi)有看到他對(duì)惠及農(nóng)民工的保障房建設(shè)做過(guò)任何經(jīng)驗(yàn)研究，也沒(méi)有看到他對(duì)這項(xiàng)實(shí)踐的利弊得失提出過(guò)中肯的分析。他的“貢獻(xiàn)”——以我在他最近的批評(píng)文字里所看到的——就是把自己心儀、但尚無(wú)扎實(shí)經(jīng)驗(yàn)支持的主張，與數(shù)億農(nóng)民工主要靠租用、購(gòu)置城郊農(nóng)房農(nóng)地的現(xiàn)實(shí)，尖銳地對(duì)立起來(lái)。當(dāng)華生指控后者為“誤區(qū)”、“陷阱”、“非法”的時(shí)候，他心目中的“正區(qū)”無(wú)非就是靠政府來(lái)建農(nóng)民工房。你要建就快建吶，等建夠了，又做得到屋美價(jià)廉，橫豎進(jìn)城農(nóng)民工總不會(huì)放著“正道”不走，非要在法律地位不明、“違法”風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)臨頭、臟亂差并舉的“村中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部落腳吧？可是華生對(duì)自己的主張好像既沒(méi)信心、也沒(méi)耐心，除了連篇累牘批“誤區(qū)”、防“陷阱”，似乎再也沒(méi)有正經(jīng)事可干。憑一套構(gòu)想——再了不得也不過(guò)“構(gòu)想”而已——就發(fā)狠要把天下租、售的農(nóng)房農(nóng)地一鍋全端，算什么道理？我倒要問(wèn)一句，那論億已進(jìn)城農(nóng)民、以及未來(lái)還有數(shù)億還要進(jìn)城的農(nóng)民，究竟在哪里待著，才有希望等到這些偉大的構(gòu)想變成現(xiàn)實(shí)？！

　　也許不屑于拿出——其實(shí)是拿不出——實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證自己的主張，華生就發(fā)明了一套“理論”，來(lái)“證明”城市化下的土地和建筑根本就不適合用市場(chǎng)體制來(lái)配置。請(qǐng)看，“土地作為外部性極強(qiáng)的特殊資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的配置有其特殊的規(guī)律。即使在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地的用途界定和建設(shè)使用，并不是如其他資源和商品那樣，由產(chǎn)權(quán)人自己或他們之間的自由市場(chǎng)談判決定。而這一點(diǎn)是過(guò)去引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的教課書(shū)中并沒(méi)有說(shuō)明的。因此，誤以為一般資源或商品市場(chǎng)的規(guī)律可以套用到土地資源配置上來(lái)，將會(huì)犯極大的錯(cuò)誤。”再看，“土地用途和使用規(guī)劃是政府治安警察權(quán)的一部分，是一種公權(quán)力，只存在如何貼近市場(chǎng)和社會(huì)的真實(shí)需求、正確預(yù)測(cè)和判斷未來(lái)需要，從而依照民主程序做好科學(xué)規(guī)劃的問(wèn)題，不是市場(chǎng)化的范圍。”

　　本來(lái)，以上“理論”的每一條都不難辯駁。不過(guò)，華生后來(lái)發(fā)表的文字又讓人松了一口氣：“盡管如此，我并不同意被周其仁教授簡(jiǎn)單貼上‘土地配置靠規(guī)劃，不靠市場(chǎng)’的標(biāo)簽。因?yàn)槠湟唬@里說(shuō)的是土地一級(jí)配置，即改變土地用途的基礎(chǔ)配置，并非在給定用途下的配置。我們知道，在給定用途特別是既成建筑的二級(jí)市場(chǎng)上，土地和建筑的分配，是市場(chǎng)在發(fā)揮決定性作用。其二，即使是土地的一級(jí)配置，也要反映市場(chǎng)的需求和變化。脫離了市場(chǎng)和社會(huì)需求的規(guī)劃，必然會(huì)付出高昂的代價(jià)。因此，握有法律強(qiáng)制力的城鄉(xiāng)規(guī)劃，本身要以市場(chǎng)為前提和基礎(chǔ)，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)。”前后對(duì)照，顯然有兩個(gè)華生。到底哪一個(gè)算對(duì)？我以為后一個(gè)多少還靠點(diǎn)譜。要是華生也同意，那就請(qǐng)他明言前一個(gè)毫無(wú)疑問(wèn)是錯(cuò)了的。不同意嗎？那錯(cuò)的就是后一個(gè)。