超大城市的治理困局

　　與世界上其他國家不同的是，中國的超大城市都是直轄市、省會城市和計劃單列市，在全國要素和資源分配中占據(jù)優(yōu)勢地位，這是超大城市高速發(fā)展的原因，也是超大城市不可抑制的規(guī)模詛咒的由來。超大城市需要通過行政手段征用外部資源和環(huán)境容量來維持其規(guī)模，比如水資源和電力外調、垃圾外運、污水外排等，其自身已不是一個自我平衡、自我調節(jié)、可持續(xù)的完整生態(tài)體了。

　　超大城市的規(guī)?？刂颇壳爸饕ㄟ^戶籍制度來實現(xiàn)，限購、限行等措施都是基于戶籍政策來劃分的，但單純依靠此類行政手段似乎總被人們詬病，認為其不是現(xiàn)代治理。就像物業(yè)管理，聰明的管理員通過電子監(jiān)控、信息登記、代收等方式應對電商時代越來越多出入小區(qū)的快遞人員，而懶惰的管理員則通過一律不讓快遞員進入小區(qū)來實現(xiàn)所謂的安全，要接快遞只能出來自取，如果你是“剁手黨”，肯定對后者深惡痛覺。前段時間北京官員排斥外來人口的言論就廣受批評，而深圳突擊出臺小客氣限購政策也備受爭議。

　　當前有效的方式就是通常我們所熟知的經(jīng)濟手段，提高超大城市公共服務價格，比如高地鐵票價、高停車費、高房價、高水價和電價等，通過價格杠桿，自然擠出低效的產(chǎn)業(yè)和低收入人群，但這當中又存在著加劇社會不公平的傾向。行政手段對增量更不公平，新進入城市和后發(fā)展的群體受到限制，這也是除上海外北京和貴陽的小客車限購令都采用搖號而未采用競價的原因，廣州、天津和深圳則采取了搖號和競價相結合的方式進行平衡；而經(jīng)濟調控則對存量中的弱勢群體更不公平，且這樣的調控手段需要與替代的公共服務水平的提升相配套，比如北京地鐵提價僅在高峰期下降了約5%的流量，其效果非常有限。發(fā)展到當前階段，超大城市的治理應該有個基本限度，那就是要改善城市內(nèi)的公平，至少不是加劇和擴大現(xiàn)有的不公平。

　　中國超大城市的生態(tài)問題，并不同于歐美上世紀40年代以來的案例，其問題的癥結和影響都是不可同日而語的。因其人口和地理的規(guī)模效應，加之近十年來中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的狂飆突進和高度同構化，污染物排放的增量和增速都和經(jīng)濟表現(xiàn)一樣讓世人矚目，其最終導致的霧霾受災人口近十億、受災面積上百萬平方公里，都是當年倫敦和洛杉磯的大氣災害無法比擬的。

　　我國2000年起就頒布了《大氣污染防治法》，近期又陸續(xù)發(fā)布了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》及重點工程項目、《大氣污染防治行動計劃》及地方實施細則等。從京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域的城市污染排放清單和治理措施看，思路無非針對本地污染源最主要的兩大方面，即去工業(yè)化和限城鎮(zhèn)化，也就是我們通常所說的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。

　　去工業(yè)化核心是去煤化，直觀的表現(xiàn)是加快淘汰和搬遷落后產(chǎn)能“三高”企業(yè)，集中完成部分留存城市中的燃煤電廠、燃煤鍋爐和工業(yè)窯爐的污染治理設施建設與改造，實現(xiàn)主要城市的煤改氣、煤改電等。限城鎮(zhèn)化的主旨是控制消費排放規(guī)模，主要手段限購限行，特別是嚴格控制機動車的保有量和限制出行，同時輔以油品質量的逐步提升。去工業(yè)化主要針對社會大組織，限城鎮(zhèn)化主要針對普羅大眾。從目前短期治理效果來看，傳統(tǒng)行政和強制手段對社會大組織較為有效，但究其實質只是原有系統(tǒng)性問題的“補丁”，不是所謂的“升級版”，從而并不能產(chǎn)生根本性的經(jīng)濟轉型和生態(tài)變革。中國超大城市生態(tài)治理，面臨新的階段和條件，需要在理論和實務上進行創(chuàng)新，特別是在生態(tài)治理市場化和大眾化方面。