《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立國(guó)家公園體制”重大改革任務(wù)，這是對(duì)我國(guó)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的重大決策部署和體制機(jī)制創(chuàng)新。根據(jù)改革工作部署，經(jīng)中央批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等13個(gè)部門于2015年1月聯(lián)合印發(fā)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，決定在北京等9省市開展為期3年的試點(diǎn)工作，選取國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)域先行先試，探索中國(guó)特色的國(guó)家公園體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和模式。因此，開展國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)制度與建立國(guó)家公園體制比較分析，對(duì)落實(shí)中央改革要求、明確改革方向和重點(diǎn)、指導(dǎo)試點(diǎn)有序開展、加快國(guó)家公園體制建設(shè)具有積極的現(xiàn)實(shí)意義和重要的支撐作用。

　　國(guó)際對(duì)國(guó)家公園保護(hù)與利用并重之屬性“趨一致”

　　國(guó)家公園起源于美國(guó)，以1872年黃石國(guó)家公園的建立為標(biāo)志。國(guó)際上對(duì)國(guó)家公園尚無(wú)被普遍采用的定義或標(biāo)準(zhǔn)。目前，全球歷史最長(zhǎng)、規(guī)模最大的環(huán)保組織——世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN），對(duì)保護(hù)地分類和國(guó)家公園的界定比較有代表性。IUCN按照保護(hù)嚴(yán)格程度、人類活動(dòng)參與程度等因素將保護(hù)地大致劃分為6大類，分別是嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)/荒野保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理區(qū)、陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)、自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)。其中，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)/荒野保護(hù)區(qū)定位于最嚴(yán)格的保護(hù)，其余類型則定位于保護(hù)基礎(chǔ)上的合理利用。

　　IUCN的保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)世界各國(guó)保護(hù)地體系建設(shè)具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。各國(guó)基于自身政治體制、自然生態(tài)本底、歷史文化發(fā)展等方面的情況，在保護(hù)地體系建設(shè)上一定程度地借鑒了IUCN的分類標(biāo)準(zhǔn)。

　　綜合多數(shù)國(guó)家的功能定位和管理策略看，國(guó)家公園作為保護(hù)地體系的一個(gè)類型，既不同于自然保護(hù)區(qū)和荒野保護(hù)區(qū)，也不同于一般意義的旅游景區(qū)。它承擔(dān)著保護(hù)與游憩雙重功能，以自然文化遺產(chǎn)整體保護(hù)和服務(wù)公眾適度游憩利用為基本策略，通過(guò)較小范圍的適度利用，實(shí)現(xiàn)更大范圍的有效保護(hù)；既排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的利用方式，達(dá)到保護(hù)遺產(chǎn)資源原真性、完整性的目的，又為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。

　　在我國(guó)，法定保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村三大類。研究認(rèn)為，三大類法定保護(hù)地體系的制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理，設(shè)立目的、保護(hù)重點(diǎn)、功能定位和管理要求各有側(cè)重、相互補(bǔ)充。

　　一是自然保護(hù)區(qū)。設(shè)立依據(jù)是《自然保護(hù)區(qū)條例》，定位于最嚴(yán)格的保護(hù)，側(cè)重于瀕危珍稀物種、典型自然生態(tài)系統(tǒng)等的強(qiáng)制性保護(hù)及科學(xué)研究，嚴(yán)格限制旅游活動(dòng)和其他利用，基本對(duì)應(yīng)于IUCN劃分的最嚴(yán)格保護(hù)的保護(hù)地類型。

　　二是風(fēng)景名勝區(qū)。設(shè)立依據(jù)是《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，定位于保護(hù)基礎(chǔ)上適度利用和國(guó)民游憩，側(cè)重于自然生態(tài)及典型自然人文景觀在保護(hù)與利用上的協(xié)調(diào)和平衡，與國(guó)外國(guó)家公園的設(shè)立目的、功能定位比較一致，基本對(duì)應(yīng)于I鄄UCN劃分的國(guó)家公園類型。

　　三是文物保護(hù)單位和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村。設(shè)立依據(jù)是《文物保護(hù)法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，定位于文化類遺產(chǎn)保護(hù)和展示利用。

　　除此之外，還存在相關(guān)部門依據(jù)本部門規(guī)章或者規(guī)范性文件設(shè)立的各類保護(hù)地或旅游區(qū)域，如森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、考古遺址公園、海洋公園、A級(jí)旅游景區(qū)等。這些非法定類型體系與法定體系的交叉重合設(shè)立問(wèn)題比較突出。

　　國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)制度與國(guó)家公園體制“很接近”

　　我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)制度建立于20世紀(jì)80年代，以1982年國(guó)務(wù)院審定公布第一批44處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)（原名為國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)）為標(biāo)志。在風(fēng)景名勝區(qū)制度創(chuàng)設(shè)之初，借鑒了國(guó)外國(guó)家公園的理念、制度和經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)30多年的建設(shè)與發(fā)展，充分體現(xiàn)了作為中國(guó)特色國(guó)家公園的核心理念和基本特征。研究和實(shí)踐表明，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)體制與國(guó)外國(guó)家公園體制比較接近，特別是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)在設(shè)立目的、資源代表性、保護(hù)目標(biāo)、功能定位、管理制度與模式等方面與國(guó)外國(guó)家公園具有很多共性。

　　一是共同的國(guó)家代表性。國(guó)際上一般將國(guó)土范圍內(nèi)價(jià)值最高、具有觀賞功能的自然遺產(chǎn)資源，由中央或聯(lián)邦政府劃定為國(guó)家公園，進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)、利用和管理。我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立由省級(jí)人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，既體現(xiàn)了國(guó)家代表性，又保障了設(shè)立的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。國(guó)務(wù)院目前已批準(zhǔn)設(shè)立的225處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，集中了國(guó)土范圍內(nèi)最珍貴的自然遺產(chǎn)資源，基本覆蓋了國(guó)土空間各類自然地理區(qū)域和重要資源類型，是國(guó)土資源的精華和杰出代表，具有突出的國(guó)家代表性。我國(guó)現(xiàn)有47處世界遺產(chǎn)地，包含了39處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。這些風(fēng)景名勝區(qū)的資源具有全球突出普遍價(jià)值，是全球同類資源的杰出代表和最佳范例。

　　二是功能定位和目標(biāo)比較接近。我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)堅(jiān)持“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的工作方針，強(qiáng)調(diào)保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)平衡，即在嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃進(jìn)行小范圍的適度利用，既服務(wù)于遺產(chǎn)資源保護(hù)和科學(xué)研究，又服務(wù)于科普教育、文化展示、公眾游覽和休閑度假，與國(guó)外國(guó)家公園具有高度一致性。