三是保護管理制度比較一致。國務院《風景名勝區(qū)條例》確定的特許經營、資源有償使用、區(qū)域內統(tǒng)一管理、規(guī)劃管理體系、政企分開等制度，借鑒了國外國家公園的制度建設經驗，與國外國家公園的制度設計基本一致。國家級風景名勝區(qū)依法建立了中央政府部門監(jiān)管和地方政府屬地統(tǒng)一管理相結合的管理體制，既符合我國國情，又借鑒了國外國家公園綜合管理模式。黃山、泰山、武夷山、峨眉山、九寨溝、西湖、五臺山、九華山等50余處國家級風景名勝區(qū)建立了具有綜合管理職能的風景名勝區(qū)管委會，實現了統(tǒng)一管理，避免了資源分割、多頭管理和規(guī)則不一，確保了目標的一致性和管理的有效性，完全符合國家公園體制建設的方向和要求。

　　四是中央政府均承擔必要的保護監(jiān)督責任。國外中央或聯邦政府在國家公園保護管理方面發(fā)揮著主要作用，以體現國家保護責任。我國國家級風景名勝區(qū)在中央層面建立了強有力的監(jiān)管體系，其總體規(guī)劃由省級人民政府報國務院審批，并作為實施用途管制和空間管控的基本依據，同時還建立了定期監(jiān)督檢查和評估、年度報告、公眾網上舉報平臺和遙感動態(tài)監(jiān)測體系等監(jiān)管手段。2002年以來，連續(xù)開展了5年環(huán)境綜合整治督察、4年保護管理執(zhí)法檢查，并運用遙感、地理信息系統(tǒng)等技術手段開展了大范圍短周期的動態(tài)監(jiān)測，實現了225處國家級風景名勝區(qū)遙感監(jiān)測全覆蓋，累計監(jiān)測面積達到12萬平方公里，增強了中央政府主動監(jiān)管能力，有效遏制和嚴肅查處了各類違規(guī)建設或破壞資源的行為，切實保護了珍貴的遺產資源。

　　五是廣泛對等的國際交流合作。一直以來，國家級風景名勝區(qū)對外譯名即為“NationalParkofChina”，在國際交流合作中實際上承擔著中國國家公園的角色。我國的風景名勝區(qū)系統(tǒng)與聯合國教科文組織（UNESCO）、IUCN、美國等多個國際組織、政府或機構開展了廣泛交流合作，其作為中國特色國家公園的定位和保護管理模式得到廣泛認可。1998年，原建設部（現住房城鄉(xiāng)建設部）風景名勝區(qū)管理辦公室與美國內政部國家公園管理局就國家級風景名勝區(qū)與國家公園的保護管理簽訂了合作諒解備忘錄，建立了官方合作機制，并納入中美戰(zhàn)略與經濟合作對話框架，持續(xù)開展合作。在諒解備忘錄指導下，雙方還建立了7對友好公園（黃山—約塞美地、云臺山—大峽谷、九寨溝—約塞美地、南方喀斯特—猛犸洞、丹霞山—錫恩、泰山—紅杉和國王大峽谷、五大連池—夏威夷火山）。

　　建立國家公園體制“五建議”

　　一是準確把握中央改革要求。《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，“加強自然保護區(qū)建設與管理，對重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源實施強制性保護，切實保護珍稀瀕危野生動植物、古樹名木及自然生境。建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產原真性、完整性。”這是對黨的十八屆三中全會關于“建立國家公園體制”改革任務的進一步部署，是建立國家公園體制應當遵循的基本方向、總體思路和工作要求，需要我們結合改革實際，認真研究和貫徹落實。

　　二是科學界定國家公園定位及與保護地體系的關系。按照中央改革要求，國家公園定位于保護自然生態(tài)和自然文化遺產原真性、完整性。自然保護區(qū)定位于重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源的強制性保護。兩者既有共性，又有差異。因此，需要科學界定和合理區(qū)分建立國家公園體制與加強自然保護區(qū)建設管理的不同內涵和互補關系。從美國等世界主要國家經驗看，國家公園定位于保護與游憩雙重功能，僅是保護地體系中的一個類型，除此之外還包括自然保護區(qū)等其他不同功能定位的保護地類型。

　　因此，我國國家公園體制建設也不能簡單地以國家公園一個類型去歸并整合或者替代現有各個保護地類型，而應當以國家公園體制建設為契機，按照保護目標和功能定位（可以考慮按照最嚴格保護、保護與利用相結合、較高強度可持續(xù)利用等不同管理嚴格程度進行功能定位區(qū)分）的差異，改革和優(yōu)化現有保護地類型，妥善處理國家公園與自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)及其他非法定保護地類型的關系，推進構建分類科學、權責清晰、保障有力、法制完備的保護地體系。

　　三是抓好試點探索。建議加強9省市國家公園試點探索的指導，選取現有基礎條件較好的保護地類型進行試點，按照中央批準的《建立國家公園體制試點方案》關于“按照設立層級、保護目標等，對試點區(qū)內各類保護地的交叉重疊和碎片化區(qū)域進行清理規(guī)范和歸并整合”的原則和要求，理順管理體制機制，強化法定體系的主體地位和法定規(guī)劃的主導作用，加強資源保護和監(jiān)督管理，探索解決當前我國保護地設立與管理中存在的非法定體系設置不規(guī)范、一區(qū)多牌、多頭管理、過度開發(fā)、保護投入不足、門票價格過高、公益性不突出等問題，為建立國家公園體制提供可復制、可推廣的經驗或模式。

　　四是強化規(guī)劃管控在用途管制中的主導作用。按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》關于“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”要求，堅持以規(guī)劃為龍頭，將規(guī)劃作為國家公園保護、利用、建設、發(fā)展的基本依據，突出規(guī)劃在國家公園用途管制、空間管控、資源保護、旅游利用等方面的主導作用。

　　五是推進頂層設計。目前，國家公園體制建設工作以地方試點為主，缺乏頂層設計的指導。下一步，應當結合試點工作開展，借鑒國際有益經驗，并基于我國政治體制、所有權制度、土地制度、自然生態(tài)本底、歷史文化特點和保護地類型體系現狀等因素，研究建立國家公園體制總體方案，為全面推進建立統(tǒng)一、規(guī)范、特色、有效的國家公園體制提供根本保障。

　　住房城鄉(xiāng)建設部世界自然遺產保護研究中心