中國國家公園體制建設，已經進入頂層設計出臺、操作亟待落地的階段：中央已經明確在“十三五”期間要“建立國家公園體制、整合設立一批國家公園”；2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）；十九大報告也有兩處提到國家公園，即“國家公園體制試點積極推進”“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。
　　
　　但已經啟動近三年的國家公園體制試點在中央積極推進下進展并不順利，這是因為相比美國等發(fā)達國家，我國的自然保護地管理中普遍存在“人、地約束”（即內部有大量原住民，土地權屬大多不屬于政府），而目前體制中的“權、錢”相關制度難以突破這些約束，管理機構無法實現中央要求的兩個統一行使（自然資源資產產權和國土空間用途管制），也難以充分體現全民公益性?！犊傮w方案》中有兩節(jié)專門針對“權、錢”相關制度：第三節(jié)“建立統一事權、分級管理體制”提出“管理機構的統一、分級行使所有權、構建協同管理機制、建立健全監(jiān)管機制”；第四節(jié)“建立資金保障制度”的主要內容是“建立財政投入為主的多元化資金保障機制”。這兩節(jié)內容基本闡明了中央層面對體制改革中“權、錢”相關問題的解決方案，尤其是回答了“權、錢”難題的現實細化版：國家公園中哪些是國家的、哪些是地方的？哪些歸國家管？國家能管好嗎？地方舍得嗎？地方舍的是什么、得的是什么？筆者將從以下四個方面對《總體方案》中“權、錢”相關問題的解決方案進行解析。
　　
　　統一管理機構并賦權
　　
　　第三節(jié)的內容聚焦“統一”，這在國家公園體制“統一、規(guī)范、高效”的改革方向中居于首位，在《總體方案》的具體工作部署中也排在第一，原因就是統一是國家公園體制的基礎。第三節(jié)說清了國家公園體制建設中上下、左右、里外的關系——不同層級政府間、地方政府相關職能部門間、要合并的幾個保護地管理機構內部及統一后的管理機構和地方政府的關系。國家公園體制建設要實現保護為主、全民公益性優(yōu)先的目標，就必須抓住碎片化、多頭管理和管理機構權責不清這一基礎性問題，打破部門和地域的限制，強調以生態(tài)系統完整性的視角來整合各類保護地管理機構并賦權，使日常管理、綜合執(zhí)法、經營監(jiān)管等都政出一門且管理機構“有心有力”。
　　
　　《總體方案》中不僅明確了“整合設立國家公園，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責”，還明確了這個機構有六大項權力：“履行國家公園范圍內的生態(tài)保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會教育管理和宣傳推介等職責，負責協調與當地政府與周邊社區(qū)關系?？筛鶕嶋H需要，授權國家公園管理機構履行國家公園范圍內必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責”。甚至也給出了禁令：“國家公園建立后，在相關區(qū)域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型”。如果不能在一個完整的生態(tài)系統內實現一地一牌（需要注意的是，這個牌并非世界自然遺產那樣的價值品牌，而指有獨立管理規(guī)則和約束力并實際涵蓋日常管理任務的管理體系）、一地一主且整體用公益性的體制保障，國家公園就只是原有保護地管理機構基礎上再掛一塊牌子。2017年的祁連山自然保護區(qū)事件和中央環(huán)保督察中在各省自然保護區(qū)普遍發(fā)現的有法不依問題，已經充分說明，即便有世界上要求最嚴格（有些方面甚至是嚴苛）的《自然保護區(qū)條例》（例如，《條例》規(guī)定“核心區(qū)嚴禁任何人進入”，但在祁連山等多個自然保護區(qū)的核心區(qū)中存在大量采礦點，賀蘭山國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)中甚至超過20處），管理機構沒有責權相當的管理權也不可能依法行政，且機構的管理權還需要以自然資源資產所有權為基礎。
　　
　　分級行使所有權
　　
　　“統一”涉及到既有利益結構調整，直接影響到“權、錢”，所以也是建立國家公園體制的難點所在。統一的管理機構是否真有權一統？這必須先明晰所有權，且在目前國情下，還只能分級行使。
　　
　　分級行使所有權在中央2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經埋下了伏筆：“中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權”?！犊傮w方案》中說明“全民所有的自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使”，其目的就是為了“歸屬清晰、權責明確”，使這個統一的管理機構有“權”統，才有“責”管。
　　
　　既往，我國自然保護地的通病是產權主體虛置、產權管理不到位、資產化管理與資源化管理邊界模糊?！犊傮w方案》順承了《關于健全國家自然資源資產管理體制試點方案》（中央深改組第30次會議通過）的相關提法，并明確了管理機構的資格：“國家公園作為獨立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統一進行確權登記”。這樣，國家公園管理機構能在資源上“做主”，才可能在管理上“當家”：對中央直接行使所有權的國家公園，其管理機構當仁不讓就是全部資源的主人；對部分資源所有權由省級政府代理行使的國家公園，其管理機構實際也上收了過去常常為縣級地方政府行使的所有權，且與六大項權力結合后同樣能實現對集體所有制資源的有效監(jiān)管。即管理機構有權還有資格來統，統好以后不同層級政府間、管理機構與地方政府間的權責關系就易于分清，地方政府相關職能部門只能對國家公園實施自然資源監(jiān)管，而非過去先到先得、占山為王式的交叉管理。概括起來，就是中央和地方以自然資源資產所有權為基礎進行權利劃分，在資源管理上誰是產權所有者誰就有相應的權責，在保護上以國家公園管理機構為基礎進行統一且唯一的管理，在其他政府事務中以地方政府為主。至此，劃進國家公園后，哪些是國家的？哪些是地方的？哪些歸國家管？這些問題因此都有了明晰的答案。
　　
　　當然，從地方政府角度來看，這就是實實在在的“交權”。因此，“方案”在關鍵地方也留了“圓角”，以免“傷人”，包括只是部分國家公園由中央行使所有權、有過渡期、根據實際需要整合資源環(huán)境方面的執(zhí)法權等。另外，行使所有權也有多種實現方式。例如，是否通過保護地役權等多種方式，在不改變土地權屬的情況下實現資源統一管理？這在南方集體林比例較高的試點區(qū)已經成為落地任務，錢江源、南山等國家公園體制試點區(qū)在試點工作中都提出了地役權應用目標，希望在土地權屬方面也實現“最嚴格地按照科學來保護”而非一刀切地贖買、包租加對人的生態(tài)移民。例如，錢江源國家公園范圍內的集體林，若被嚴格限定了土地利用方式和強度（原來的茶山只能種有機茶且范圍不能擴大，其他集體林地上不得從事狩獵、砍伐、撫育、林下養(yǎng)殖），即便在功能分區(qū)的生態(tài)保育區(qū)范圍也不必都進行土地贖買和移民。
　　
　　建立協同管理機制和財政投入為主的多元化資金保障機制
　　
　　從試點經驗來看，不僅單靠一個縣建不了國家公園體制（10個國家公園體制試點區(qū)中有6個的現階段范圍全部在一個縣級行政區(qū)中，即除中央批復實施方案的4個外，其他均以縣為主體在操作試點實施方案），單靠中央也不行，必須通過建立協同管理、建立健全財政投入為主的多元化資金保障機制使國家公園體制能夠落地生根。
　　
　　自然資源權屬可以明晰不同層級政府的權責，但國家公園的管理中不僅有產權管理、資源監(jiān)管，還有為國家公園范圍中的居民提供的管理和服務，因此《總體方案》中明確“中央政府要履行應有事權，加大指導和支持力度……國家公園所在地方政府行使轄區(qū)經濟社會發(fā)展綜合協調、公共服務、社會管理和市場監(jiān)管等職責”。
　　
　　支持的是什么呢？中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央和省級政府根據事權劃分分別出資保障。加大政府投入力度，推動國家公園回歸公益屬性。這就是說，國家公園，中央出錢。各地反正要劃生態(tài)紅線，劃進去的地方政府就不能把這塊地方“當牛做馬”。但如果有幸被劃進國家公園，中央出錢或補錢。分級行使所有權的后面是真金白銀，有“建立財政投入為主的多元化資金保障機制”當靠山。且這樣保障對地方實際產生的效果也明確為“加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性”。即錢肯定能多拿，但條件是公益性也要多體現，這就使原來的各類保護地管理機構和地方政府的“舍得”清楚了：舍去亂掙的錢、得到規(guī)范的餉、達成公益的實。
　　
　　建立健全監(jiān)管機制
　　
　　有權、有錢之后，地方政府不會蓄意亂來，但仍然存在管不好的可能，這與機構能力、隊伍素質、政策理解、歷史問題等方面都有關。因此，要加強自然資源資產管理和自然資源監(jiān)管，這是兩方面的管理。十九大報告也提出，設立專門機構分別進行自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管。前者嚴格來說可劃歸“私權”，即作為所有者的管理；后者則只能是公權，即避免所有者行使私權出現違背公權、不利公益的情況。自然資源監(jiān)管權是國土空間用途管制的重要內容，在《總體方案》中體現為生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)文明制度執(zhí)行等，也包括公眾參與和社會監(jiān)督。通過多方面的監(jiān)管，國家公園的產權單位更易于把握產權管理和治權公益的平衡。這一點是美國國家公園體制的重要經驗，如NPS（美國國家公園管理局）作為業(yè)主進行產權管理，而EPA（美國環(huán)保署）對NPS進行環(huán)保法規(guī)履法方面的監(jiān)管，以確保其日常管理和項目實施都符合環(huán)保方面的法規(guī)要求。
　　
　　總結起來，有了基于產權歸屬的事權統一和相應的資金保障，各利益相關者的責、權、利才能真正相當，在這個基礎上的監(jiān)管也才可能真正有效，不會再防不勝防。中央不僅出錢，還用《總體方案》使各部門、各地在國家公園體制繼續(xù)試點和國家公園建設中能被此方案指導，十九大報告在此基礎上繼續(xù)提升了國家公園體制建設的高度，從而讓參與國家公園體制建設的各方在“看齊意識”中獲得“道路自信”，走好國家公園體制建設的全民公益大道。也希望“以國家公園為代表的自然保護地體系”（《總體方案》中的要求）能按此“方”下藥一并解決“權、錢”難題，最終建成如十九大報告所要求的那樣，“以國家公園為主體的自然保護地體系”。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬簢鴦赵喊l(fā)展研究中心《管理世界》雜志社）