精華版

　　國家公園是保護自然資源的重要形式，也是為人類提供自然游憩和科普教育的重要場所。國家公園的保護對象主要包括自然資源和人文資源兩大類，本文主要對自然保護類國家公園展開研究。

　　目前國外對國家公園的研究已較為成熟，自1872年美國建立全球首個國家公園——黃石公園開始，至今已形成了較為成熟的發(fā)展模式與研究體系；而國內對國家公園的研究則開始于1980年代，到目前為止中國大陸尚未建立真正的國家公園，已有文獻多是對各類保護地的研究，對于國家公園的概念界定以及設置標準尚不明確，從而嚴重阻礙了國家公園模式在國內的發(fā)展與應用。因此，本文主要針對國家公園的概念界定、設置標準、開發(fā)與保護進行系統(tǒng)梳理。

　　分析發(fā)現(xiàn)，國內關于國家公園的概念界定尚未達成一致；設置標準多集中于對國外國家公園的經(jīng)驗介紹，或是就我國的遺產資源產權不清、政出多門等交叉重復問題提出批評，涉及具體標準設置問題的論述較少，即使有也比較宏觀；資源開發(fā)與保護的矛盾一直比較突出，尤其在保護內容與保護措施方面嚴重缺失，缺乏真正可操作性強的解決方案。

　　最后，結合中國國情展開討論，認為中國國家公園應當是由國家主導的保護地，以保護具有重要價值的自然資源與文化遺產為宗旨，在一定范圍內為公眾提供科普教育與文化娛樂的場所。在標準設置方面，目前我國的資源均被貼上各種標簽，包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)、重點文物保護地等，從而導致資源產權不清、政出多門等現(xiàn)象，要建立國家公園首先要協(xié)調好這些標簽地之間的關系，在中國這種特殊國情下，需要借助行政力量，真正做到國家主導，保國家公園只由唯一的管理部門負責，逐步促進資源回歸公益，進而引導各類標簽地逐漸向國家公園體系靠攏，最終建立統(tǒng)一的國家公園標準。

　　在開發(fā)與保護方面，應將國家公園的基本特性與中國國情有機結合起來，制定統(tǒng)一的國家公園標準，以此為基礎選取符合標準的保護地進行國家公園試點工作，目前我國已在黑龍江湯旺河國家公園以及九個省份展開試點；同時要根據(jù)資源的重要性進行分級保護，確定嚴格保護區(qū)和一般保護區(qū)，旅游開發(fā)活動只允許在一般保護區(qū)內開展，并且要在保證資源可持續(xù)利用的前提下進行；另外，國家的財政支持也非常重要，只有在資金充足的情況下，才能避免旅游開發(fā)唯利是圖成為國家公園發(fā)展的絆腳石。

　　全文 

　　【摘要】國家公園是保護自然資源的重要形式，也是為人類提供自然游憩和科普教育的重要場所。目前國外對國家公園的研究已較為成熟，而國內對于國家公園的概念界定以及設置標準尚不明確，從而嚴重阻礙了國家公園模式在國內的發(fā)展與應用。因此，本文主要針對國家公園的概念界定、設置標準、開發(fā)與保護進行系統(tǒng)梳理。通過分析發(fā)現(xiàn)，國內關于國家公園的概念界定尚未達成一致，設置標準的具體論述也較少而且較為宏觀，資源開發(fā)與保護的矛盾較為突出但缺乏真正具備可操作性的解決方案。最后，結合中國國情展開討論，認為中國國家公園應當是由國家主導的保護地，以保護具有重要價值的自然資源與文化遺產為宗旨，在一定范圍內為公眾提供科普教育與文化娛樂的場所；在標準設置方面應借助行政力量，注重各類標簽地之間的協(xié)調關系；在開發(fā)與保護方面應積極開展國家公園試點工作，實施資源分級保護，加強國家財政支持。

　　引言

　　國家公園是保護自然資源的重要形式，也是為人類提供自然游憩和科普教育的重要場所。國家公園的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段：萌芽期（1870年代—1890年代）、發(fā)展期（1900年代—二戰(zhàn)）和繁榮期（二戰(zhàn)后至今）。萌芽期的國家公園數(shù)量較少，主要存在于美國和英聯(lián)邦國家；發(fā)展期的國家公園已擴展至很多西方發(fā)達國家及殖民地；到繁榮期，已經(jīng)形成遍布全球的國家公園運動。自1980年代以來，受新旅游思潮的影響，出現(xiàn)了營利性（旅游行業(yè)、普通景區(qū)）和公益性（遺產類景區(qū)）雙軌并行的價值取向。價值取向的轉移使得國家公園運動表現(xiàn)出新的特點，如公益化的發(fā)展取向、較大的財政支持、強大的法律保障體系等。

　　目前，國家公園運動已在全球展開。關于國家公園的研究文獻很多，國外主要涉及國家公園的概念與標準研究、國家公園客體研究（價值研究、發(fā)展現(xiàn)狀研究、環(huán)境問題研究）、國家公園利益相關者研究（本地社區(qū)、游客、管理者）、國家公園的管理與治理、國家公園規(guī)劃模式研究；在國內，關于國家公園的概念界定以及設置標準尚不明確，而這是國家公園進行管理和規(guī)劃的基礎，從而嚴重阻礙了國家公園模式在國內的發(fā)展與應用。因此，本文主要針對國家公園的概念界定、設置標準、開發(fā)與保護進行系統(tǒng)梳理，希望將國家公園這一重要的資源保護形式更加科學合理地應用到中國的資源保護中來。國家公園的保護對象包括自然資源和人文資源兩大類，本文主要對自然保護類國家公園展開研究。

　　1  國外研究現(xiàn)狀

　　1.1  國家公園的概念界定

　　國家公園屬于保護地的一種，因而其研究也最先源于對保護地的研究。自1872年開始，國家公園運動由美國逐漸擴展至全球范圍，世界各國都根據(jù)自身的特點形成了各自不同的國家公園概念。

　　1969年，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）在印度新德里召開第十屆大會，明確國家公園必須具備三個基本特征：（1）區(qū)域內的生態(tài)系統(tǒng)未因人類開發(fā)而發(fā)生根本性的改變，區(qū)域內的景觀、生境和動植物存在特殊的教育、科學及娛樂意義，亦或區(qū)域內的自然景觀非常優(yōu)美；（2）對于區(qū)域內的開采、開墾等行為，政府權力機構已采取相應措施盡可能地阻止或消除，以充分展示國家公園的自然生態(tài)景觀與美學特征；（3）在一定條件下，允許以文化、教育、科普、娛樂為目的的旅游參觀。

　　1993年，在非洲動植物保護國際會議上，“國家公園”被定義為：一個由公共控制并明確劃分邊界的，為公眾利益而保護野生動植物的，非經(jīng)允許禁止任何采摘、狩獵及更改邊界的區(qū)域。這一定義明確了國家公園的公共性、公益性及對野生動植物的保護性，但并未從本質上體現(xiàn)出國家公園與其他保護地（如狩獵保護地）的區(qū)別。

　　1994年，IUCN將國家公園定義為：“主要用于生態(tài)系統(tǒng)保護及游憩活動的天然的陸地或海洋；為當代和后代保護一個或多個生態(tài)系統(tǒng)的完整性；排除任何形式的有損于該保護地管理目的的開發(fā)和占有行為；為民眾提供精神、科學、教育、娛樂和游覽的基地，所有這些活動必須實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和文化上的協(xié)調”。

　　1.2  國家公園的設置標準

　　在國外，國家公園的設置標準因各國的國情不同而各有差異。隨著國家公園運動的發(fā)展，IUCN的國家公園概念雖被學界所普遍接受，但并不能適應所有國家的發(fā)展，很多國家制定了自己的準入標準。為便于國際交流與統(tǒng)一口徑，IUCN提出了國家公園設立的三大標準：保護標準——既要有保護章程，又要有實際保護措施，包括人員和資金的落實；面積標準——不低于1000h㎡；開發(fā)標準——排除一切資源開發(fā)地帶。

　　1.3  國家公園的開發(fā)與保護

　　國家公園是自然遺產資源的保護地，也是公眾進行公益性游憩娛樂的場所。因此，旅游開發(fā)、環(huán)境保護、社區(qū)扶貧便成為國家公園發(fā)展中不可或缺的三個因素，它們分別代表著不同的利益相關者：游客和運營商、自然環(huán)境、本地社區(qū)，三者之間相互影響，相互制約。

　?。?）旅游開發(fā)與環(huán)境保護。旅游是國家公園存在與使用價值的體現(xiàn)，但過度的旅游開發(fā)會造成環(huán)境破壞，甚至透支代際消費。因此，為了平衡開發(fā)與保護的關系，在規(guī)劃時應注意環(huán)境價值的使用不能太快，否則將很難實現(xiàn)生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展。在具體操作中，可以適當增加一些去往未開發(fā)區(qū)域的旅游步道，以降低游客密度，同時對游客進行環(huán)境保護教育。

　　（2）環(huán)境保護與社區(qū)扶貧。在“孤島式”發(fā)展理念的指導下，國家公園的發(fā)展通常會引發(fā)當?shù)鼐用竦霓D移遷出、土地喪失、無家可歸、患病率和死亡率增加等一系列的社會問題，從而導致國家公園生態(tài)系統(tǒng)的貶值，也致使這種以犧牲社區(qū)居民生計為代價的國家公園發(fā)展模式失去公信力。因此，在規(guī)劃時應當通過法律手段將提高社區(qū)經(jīng)濟水平確定為建立國家公園的目的之一，并將協(xié)商機制納入到具體的決策之中。在具體操作上，可以借鑒南非的方法，以政府行為來阻止大量的居民遷移，努力平衡環(huán)境保護與居民生計之間的關系。

　?。?）旅游開發(fā)與社區(qū)扶貧。旅游開發(fā)與社區(qū)扶貧之間可以說是各取所需。社區(qū)居民希望從旅游發(fā)展中獲取收益并解決就業(yè)等問題，游客希望從當?shù)亓私飧嗟膫鹘y(tǒng)文化，運營商也有本地化運作的趨向。目前，在南非等國的國家公園規(guī)劃中，已經(jīng)將一部分旅游收益轉向了當?shù)厣鐓^(qū)。

　　2  國內研究現(xiàn)狀

　　2.1  國家公園的概念界定

　　國內對于保護地的研究多集中于國家重點風景名勝區(qū)、水利風景區(qū)、地質公園、濕地公園、森林公園、礦山公園和自然保護區(qū)等自然標簽地，對真正意義上的國家公園還沒有明確的定義。有的學者認為我國的國家重點風景名勝區(qū)與國外的國家公園相類似，但是具有更深刻的歷史文化內涵。徐嵩齡將國家公園看作一種“就地保護”的保護區(qū)，并從價值品位、功能、面積、與人類的關系等方面界定了國家公園的概念。唐芳林認為，“國家公園是由政府劃定和管理的保護地，以保存和展示具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀，兼有科學、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實現(xiàn)資源有效保護和合理利用的特定區(qū)域”。羅金華對中國國家公園進行了初步定義：“中國國家公園是以具有中國區(qū)域代表性和典型性、生態(tài)完整性的高等級遺產地為資源依托，以保護為目的，提供限制性游憩、科研、教育活動等公共服務，由中央政府的專門權威機構實行整體保護、獨立管理的特定區(qū)域”。

　　2.2  國家公園的設置標準

　由于我國尚未在法律和學術上對國家公園形成統(tǒng)一的認識，所以主要體現(xiàn)為對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園等保護地的標準研究，各部門也制定了相應的準入標準，如《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》《水利風景區(qū)評價標準》等。專家學者對此進行了評價研究，但主要是就我國的遺產資源產權不清、政出多門等交叉重復問題提出批評，涉及具體的標準設置問題的論述較少，即使有也比較宏觀。

　　關于自然保護區(qū)的評價標準，馬建章認為應從科研潛力、潛在保護價值、感染力、自然性、面積、多樣性、脆弱性、稀有性、典型性等九個方面展開；李永忠則主要將其歸納為自然屬性、基礎設施和建設管理水平三個方面。

　　關于森林公園的建設標準，趙義廷根據(jù)其綜合、宏觀以及多層次的特點，提出必須將森林公園學與標準化建設問題有機聯(lián)系起來；房仕鋼通過對比美國、加拿大的國家公園規(guī)劃，認為我國的森林公園過于強調開發(fā)建設，規(guī)劃層次性不強。

　　有的學者通過分析國外國家公園的準入標準，來尋找對中國的啟示。劉鴻雁介紹了加拿大建立國家公園的五個步驟：（1）確定該區(qū)域的重要性；（2）選擇潛在的公園；（3）對公園進行可行性評估；（4）商討公園協(xié)議；（5）依法建立國家公園。陳鑫峰、李如生等詳細介紹了美國國家公園的準入標準——全國性、適應性與可行性，并提出了對中國國家公園的啟示。劉亮亮對國家公園的評價標準進行了較為深入的研究，提出四個方面的評價依據(jù)：資源基礎、環(huán)境狀況、保護條件和開發(fā)條件，并詳細闡述了這四個因子的內涵與界定。羅金華分析了IUCN、美國、加拿大、韓國、日本等幾個代表性國家公園，認為國外國家公園的設置標準主要集中在四個方面：資源、保護、利用和管理；并進一步構建了中國國家公園設置標準的評價模型及評價體系，從自然條件、保育條件、開發(fā)條件和制度條件等四個方面進行了綜合評價。

　　2.3  國家公園的開發(fā)與保護

　　陳耀華提出，雖然各個國家在國家公園的開發(fā)模式上不盡相同，但國家公園最根本的特性始終不變，那就是公益性、國家主導性與科學性。在我國，這三大特性基本沒有明顯的體現(xiàn)，各類保護地最大的特點是重游賞而輕保護，尤其在保護內容與措施方面嚴重缺失。對此，學者建議借鑒國外國家公園的發(fā)展經(jīng)驗。劉海龍通過研究發(fā)現(xiàn)，我國遺產地在宏觀空間格局上存在資源孤島化與破碎化等問題，提出應對遺產地的宏觀空間格局進行系統(tǒng)研究，構建遺產保護空間網(wǎng)絡。胡宏友認為可以借鑒臺灣地區(qū)的國家公園在生態(tài)保護方面的經(jīng)驗，控制環(huán)境污染，保護生物多樣性，加強旅游服務管理。崔麗娟提出了關于濕地保育的措施，如建設水中生境島嶼、動植物配置放養(yǎng)、采取補水滯水措施、控制水體污染等。

　　3  結論與討論

　　3.1  結論

　　綜上所述，國外對國家公園的研究起步較早，自1872年美國建立全球首個國家公園——黃石公園開始，至今已形成了較為成熟的發(fā)展模式與研究體系；而國內對國家公園的研究則開始于1980年代，中國大陸尚未建立真正的國家公園，已有文獻多是對各類保護地的研究。目前，國內學者對于國家公園的概念界定尚未達成一致；設置標準多集中于對國外國家公園的經(jīng)驗介紹，或是就我國的遺產資源產權不清、政出多門等交叉重復問題提出批評，涉及具體標準設置問題的論述較少，即使有也比較宏觀；資源開發(fā)與保護的矛盾一直比較突出，尤其在保護內容與保護措施方面嚴重缺失，缺乏真正具備操作性的解決方案。

　　3.2  討論

　　由于國情不同，中國的國家公園不能完全照搬已有的國家公園模式。

　　關于概念界定，IUCN主要關注國家公園的自然屬性。中國作為資源大國，不僅自然資源豐富，文化遺產亦燦爛無比，因此應將自然屬性與文化屬性相結合，將自然資源與文化遺產共同作為國家公園的保護對象。那么，中國國家公園應當是由國家主導的保護地，以保護具有重要價值的自然資源與文化遺產為宗旨，在一定范圍內為公眾提供科普教育與文化娛樂的場所。

　　關于設置標準，目前我國的資源均被貼上各種標簽，包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)、重點文物保護地等，從而導致資源產權不清、政出多門等現(xiàn)象。因此，要建立國家公園，首先要協(xié)調好這些標簽地之間的關系。在中國這種特殊國情下，需要借助行政力量，真正做到國家主導，確保國家公園只由唯一的管理部門負責，逐步促進資源回歸公益，進而引導各類標簽地逐漸向國家公園體系靠攏，最終建立統(tǒng)一的國家公園標準。

　　關于開發(fā)與保護，我國的各類保護地最大的特點是重游賞而輕保護，甚至讓不可逆的、脆弱的遺產資源擔負起拉動經(jīng)濟的重任，而相關的保護內容與保護措施卻嚴重缺失，這也是與國外國家公園最大的差距。因此，在未來的發(fā)展中應該結合中國國情與國家公園的基本特性，制定統(tǒng)一的國家公園標準，以此為基礎選取符合標準的保護地進行國家公園試點工作，目前我國已在黑龍江湯旺河國家公園以及九個省份展開試點；根據(jù)資源的重要性進行分級保護，確定嚴格保護區(qū)和一般保護區(qū)，旅游開發(fā)活動只允許在一般保護區(qū)內開展，并且要在保證資源可持續(xù)利用的前提下進行；另外，國家的財政支持也非常重要，只有在資金充足的情況下，才能避免旅游開發(fā)唯利是圖成為國家公園發(fā)展的絆腳石。

　　作者：田美玲，博士，湖北文理學院管理學院，講師。
　　方世明，博士，中國地質大學（武漢）公共管理學院，教授。
　　冀秀娟，山西省壽陽縣第一中學，教師。