丁鈺涵

張西峰

　　問題：怎樣懲防濕地公園內(nèi)違法行為

　　專家：寧夏回族自治區(qū)吳忠市檢察院檢察官丁鈺涵

　　中國政法大學副教授張西峰

　　專家觀點

　　1. 兩方面因素導致濕地公園內(nèi)出現(xiàn)違法現(xiàn)象。一方面，我國濕地保護立法需要補缺。另一方面，相關部門尚待加大監(jiān)管力度，出臺針對性較強的措施。

　　2. 當前要貫徹落實領導干部生態(tài)文明建設考評機制，加大對濕地公園保護的監(jiān)管及其處罰力度。

　　3. 相關部門要主動作為，通過增加對濕地公園的財政資金支持，鼓勵社會公益資金和民眾對濕地公園捐款等方式，幫助濕地公園通過多元化發(fā)展模式提高運營能力。

　　近日，記者從國家林業(yè)局獲悉，《國家濕地公園管理辦法》重新制定印發(fā)，自2018年1月1日實施，有效期至2022年12月31日。該辦法明確禁止在國家濕地公園內(nèi)挖沙、采礦，傾倒有毒有害物質(zhì)、廢棄物、垃圾，從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場等九種行為，即“九條禁令”。濕地公園屬于國家濕地保護體系的重要組成部分，是兼具濕地保護和利用、科普教育、休閑娛樂等多種功能的社會公益性生態(tài)公園。濕地公園肩負著保持生態(tài)平衡、提高環(huán)境品質(zhì)的使命，破壞濕地公園環(huán)境，在濕地公園內(nèi)開發(fā)房地產(chǎn)、高爾夫球場等行為，將破壞濕地公園的原有價值，對濕地造成了不可挽回的損失。那么，為什么會有上述違法行為出現(xiàn)？如何才能徹底杜絕此類現(xiàn)象呢？記者采訪了寧夏回族自治區(qū)吳忠市人民檢察院檢察官丁鈺涵和中國政法大學副教授張西峰。

　　我國關于禁止破壞濕地公園的規(guī)定有哪些

　　丁鈺涵介紹，由于早期對濕地概念及其生態(tài)價值認識的局限，2005年才頒布《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》，其第14條規(guī)定：“國家城市濕地公園以及保護地帶的重要地段，不得設立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴禁出租轉(zhuǎn)讓濕地資源。”國家林業(yè)局2010年公布的《國家濕地公園管理辦法（試行）》第18條規(guī)定：“除國家另有規(guī)定外，國家濕地公園內(nèi)禁止下列行為：……（二）從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場等任何不符合主體功能定位的建設項目和開發(fā)活動。”直到2013年，國家林業(yè)局才頒布了我國第一個專門規(guī)范濕地保護的《濕地保護管理規(guī)定》。2014年4月修訂的環(huán)境保護法第2條將“濕地”列為環(huán)境要素，成為環(huán)境保護法明確保護的對象。隨著對濕地研究的逐步深入，2017年12月27日，國家林業(yè)局頒布修訂后的《國家濕地公園管理辦法》，明確規(guī)定在國家濕地公園內(nèi)禁止從事房地產(chǎn)、度假村、高爾夫球場等建設項目和開發(fā)活動。

　　對此，張西峰補充說，雖然國家不斷出臺具有針對性的關于禁止?jié)竦毓珗@內(nèi)違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)、高爾夫球場的規(guī)定，但這類現(xiàn)象卻仍有發(fā)生。于是，在2011年4月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部等11個部委又專門聯(lián)合下發(fā)《關于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》，對于占用耕地面積超過球場總面積50%的球場、在自然保護區(qū)或飲用水水源地保護區(qū)內(nèi)建設的球場、非法圍墾河湖影響防洪安全的球場、非法占用公共資源建設的球場，相關部門和地方政府要重點督辦。2014年，國家發(fā)改委、國土部等11個部委再次聯(lián)合下發(fā)《關于落實高爾夫球場清理整治措施的通知》。隨后，由國家發(fā)改委牽頭的6部委聯(lián)合召開了貫徹落實高爾夫球場清理整治專題電視電話會議，要求地方政府執(zhí)行2011年對違規(guī)高爾夫球場清理整頓文件。盡管國家三令五申禁止在濕地公園開發(fā)房地產(chǎn)和高爾夫球場，但濕地公園違法建筑依然出現(xiàn)，于是，2017年12月27日，國家林業(yè)局頒布了新的《國家濕地公園管理辦法》，再次明令禁止在濕地公園內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)及建設高爾夫球場等行為。

　　濕地公園內(nèi)違法行為緣何屢禁不止

　　那么，為何會有破壞濕地公園環(huán)境的行為呢？丁鈺涵認為，是兩方面因素導致濕地公園內(nèi)出現(xiàn)這種違法現(xiàn)象。一方面，我國濕地保護立法需要補缺。我國是濕地大國，與我國濕地大國地位不相匹配的是我國尚未制定一部專門針對濕地保護的法律。實踐中只有國家林業(yè)局頒布的《濕地保護管理規(guī)定》和《國家濕地公園管理辦法》，以及各省、市制定的《濕地保護條例》，從立法的性質(zhì)來說，《濕地保護管理規(guī)定》和《國家濕地公園管理辦法》屬于部門規(guī)章，《濕地保護條例》屬于地方性法規(guī)，與法律相比，上述規(guī)定的法律位階較低，不能全面指導濕地保護管理的實踐，有可能還會出現(xiàn)地方出臺的條例與國家林業(yè)局制定的規(guī)章相沖突的情形。雖然2014年修訂的環(huán)境保護法首次將濕地列為該法的保護對象，可以適用環(huán)境保護法中的法律救濟機制懲治破壞濕地的違法行為，但由于未能形成基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濕地保護法律制度，僅僅依靠一部包羅萬象的環(huán)境保護法律，難以有效保護、修復受損的濕地生態(tài)系統(tǒng)。

　　“另一方面，相關部門尚待加大監(jiān)管力度，出臺針對性較強的措施。”丁鈺涵說，就濕地公園管理保護而言，這些年相繼出臺的“分部門實施”及“綜合協(xié)調(diào)”等措施致使?jié)竦毓珗@管理陷入職責界限不清、職權(quán)重復交叉、協(xié)調(diào)機制缺失、協(xié)調(diào)無力的困境。個別地方政府及管理部門采取的“默認”和“放任”態(tài)度，則在無形中助長了濕地公園違建之風。有些地方政府默許甚至支持濕地公園內(nèi)興建高爾夫球場等禁建項目。有個別地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟，樹立政績，往往通過優(yōu)惠的招商引資政策吸引企業(yè)投資，濕地公園內(nèi)的高爾夫球場和房地產(chǎn)開發(fā)成為吸引外商的繡球，為了吸引外資，地方政府不惜以優(yōu)惠的土地政策及配套措施幫助投資人在濕地公園內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)或修建高爾夫球場，使得濕地公園內(nèi)的生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。

　　“但是，導致違法行為出現(xiàn)的第三個原因，也是我們不能忽視的，即濕地公園舉步維艱的運營困境問題。”張西峰則表示，目前我國的《國家濕地公園管理辦法》規(guī)定濕地公園可以通過國家、集體和個人，采用合資、合作、股份制等運作方式，實行“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的建設管理機制，以促進濕地公園的發(fā)展。然而，在允許范圍內(nèi)，濕地公園的開發(fā)收益與公園管理支出不平衡，也讓濕地公園本身陷入一個尷尬的局面。單就經(jīng)營角度看，濕地公園肯定是無法通過簡單的經(jīng)營收回投資，甚至現(xiàn)在連維持日常的管理、維護都還需要相關部門的財政補助，因此，為了維系濕地公園的運營，個別濕地公園難免出現(xiàn)違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象。

　　如何有效保護濕地公園

　　丁鈺涵認為，要真正有效地保護濕地公園，應積極推進我國濕地立法。濕地不同于其他資源，其具有整體性、系統(tǒng)性的特點，涉及到動物、植物、水和土壤等多方面因素，如果沒有一部專門針對濕地的立法，就很難對濕地進行全方位保護，更遑論對濕地延伸出的濕地公園進行保護。因此，應當加快推進濕地保護立法工作。在制定法律的過程中，應明確濕地的主管機關及其在管理濕地過程中的權(quán)責，厘清濕地保護與環(huán)境、水資源保護等相關法律的關系，合理加重濕地違法者的責任等，建立濕地生態(tài)效益補償和濕地保護獎勵等激勵措施，在法律層面上給予濕地及濕地公園充分的法律保護。

　　在行政執(zhí)法方面，丁鈺涵認為，濕地公園保護，要從有效落實《國家濕地公園管理辦法》的“九條禁令”開始。當前要貫徹落實領導干部生態(tài)文明建設考評機制，加大對侵害濕地公園行為的監(jiān)管和處罰力度。首先應當糾正地方政府錯誤的政績觀和發(fā)展觀，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，不能以損害生態(tài)環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟。其次，嚴格貫徹落實《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《生態(tài)文明建設考核目標體系》《綠色發(fā)展指標體系》，將生態(tài)文明建設的考核結(jié)果作為各省區(qū)市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。通過制度倒逼黨政領導干部思想和行動轉(zhuǎn)變，主動將濕地公園的保護作為生態(tài)文明建設的一部分。再次，加大對濕地公園違建項目的監(jiān)管力度和處罰力度。應當加強對濕地公園內(nèi)違法建筑行為的監(jiān)管力度，建立定期和不定期巡查制度，及時將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，防止?jié)竦仄茐倪M一步擴大。此外，對于嚴重破壞濕地的違法行為應當從重處罰，并及時向社會公布，以此體現(xiàn)國家保護濕地公園的決心和立場，警示潛在違法行為人莫要觸碰濕地公園保護的紅線。

　　張西峰建議，相關部門要主動作為，幫助濕地公園通過多元化的發(fā)展模式提高運營能力。一是借鑒國外發(fā)達國家或地區(qū)在濕地公園開發(fā)中的經(jīng)驗做法，增加對濕地公園的財政資金支持，鼓勵社會公益資金和民眾對濕地公園捐款，共同維護和發(fā)展?jié)竦毓珗@。二是結(jié)合濕地公園的自身優(yōu)勢，有針對性地對濕地公園生態(tài)旅游進行開發(fā)，并結(jié)合當?shù)厝宋奶厣?，通過物質(zhì)環(huán)境的精心設計和環(huán)境要素的合理利用，創(chuàng)造出與人類和諧相處的濕地旅游環(huán)境。三是優(yōu)化濕地公園周邊設施，打造高檔酒店集群、慢生活街區(qū)，逐步提高完善濕地內(nèi)消費功能，促進濕地公園穩(wěn)健發(fā)展。