江蘇發(fā)布2023版城市更新行動(dòng)指引

2023-05-06 08:58:36         來源:新華日?qǐng)?bào)     瀏覽次數(shù):

江蘇發(fā)布2023版城市更新行動(dòng)指引

5日航拍的位于南京市鼓樓區(qū)的紅山科技創(chuàng)新工廠,其脫胎于1958年建立的南京戰(zhàn)斗機(jī)械廠。 陳儼 攝

  從南京的小西湖到常州的老城廂,從蘇州的網(wǎng)紅菜場(chǎng)到淮安的“里運(yùn)河畫廊”,我省城市更新中捧出了一件件群眾滿意、社會(huì)關(guān)注的“作品”,但城市更新從理念認(rèn)知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到政策支持,各地在推進(jìn)實(shí)施中也遇到不少難題。4月25日,省住建廳發(fā)布《江蘇省城市更新行動(dòng)指引(2023版)》(下稱《指引》),就城市更新的任務(wù)、難題和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn),尤其是和既往城市改造的本質(zhì)區(qū)別,給予了系統(tǒng)和針對(duì)性的解答。

  既要空間更新,也要產(chǎn)業(yè)換新

  去年9月,我省發(fā)布48個(gè)省級(jí)首批城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目名單。“城市更新行動(dòng)涉及到體制機(jī)制創(chuàng)新、城市規(guī)劃建設(shè)和治理體系重構(gòu)等諸多方面,在試點(diǎn)推進(jìn)中,各地面臨不少問題,產(chǎn)生了很多困惑,希望得到指導(dǎo)。”省政協(xié)副主席、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)周嵐介紹,城市更新行動(dòng)不僅僅是一個(gè)規(guī)劃,它面向問題,要產(chǎn)生實(shí)效。

  “江蘇城鎮(zhèn)化率已達(dá)74%,逐漸步入較快發(fā)展的中后期,城市更新更加強(qiáng)調(diào)以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向,與以往的建設(shè)改造相比,無論是價(jià)值理念、建設(shè)方式,還是利益分配、實(shí)施動(dòng)力,均發(fā)生很大轉(zhuǎn)變。”設(shè)計(jì)大師、省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)總經(jīng)理梅耀林說,過去城建改造順應(yīng)當(dāng)時(shí)的快速城鎮(zhèn)化需求,更多注重“增長(zhǎng)”和“效率”,強(qiáng)調(diào)短期利益實(shí)現(xiàn),而城市更新著力解決城市短板弱項(xiàng)、群眾急難愁盼,更加關(guān)注生活品質(zhì)提高和人居環(huán)境改善,關(guān)注空間、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,側(cè)重小規(guī)模、漸進(jìn)式的局部調(diào)整和功能完善,城建重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導(dǎo)開發(fā)的增量建設(shè),轉(zhuǎn)向存量更新提質(zhì)。

  位于南京外秦淮河邊的國(guó)創(chuàng)園(原南京造幣廠),就是一個(gè)城市更新讓老廠區(qū)再現(xiàn)活力融入城市的范例。更新改造中,國(guó)創(chuàng)園保留了老廠房的機(jī)理和建筑,延續(xù)19世紀(jì)以來的百年工業(yè)文脈,注入了研發(fā)、辦公、文創(chuàng)等都市產(chǎn)業(yè),如今這里既是辦公場(chǎng)所,也是熱門旅游打卡地。產(chǎn)權(quán)人作為更新實(shí)施主體,參與到建筑更新的“策劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”全生命周期,平衡短期效益與長(zhǎng)期效益,兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化提升,推動(dòng)工業(yè)歷史地段的活化利用,進(jìn)而融入城市發(fā)展。

  “一個(gè)區(qū)域不應(yīng)只發(fā)展旅游,還應(yīng)注入實(shí)體產(chǎn)業(yè),才能更有力地增加一座城市的經(jīng)濟(jì)和活力支撐。”省設(shè)計(jì)大師、蘇州九城都市建筑設(shè)計(jì)有限公司總建筑師張應(yīng)鵬說,老舊城區(qū)更新改造,需要直面“老城衰退”這一共性問題,給老城注入新產(chǎn)業(yè),喚回年輕人?!吨敢飞婕袄吓f廠房、低效廠房的再利用,讓未來老城引入產(chǎn)業(yè)更加有據(jù)可考。在城市中心區(qū)、濱水區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域,鼓勵(lì)利用低效閑置廠房興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

  試點(diǎn)城市體檢,實(shí)施有機(jī)更新

  為老城注入“新經(jīng)濟(jì)”,南京門西地區(qū)在改造中保護(hù)歷史街區(qū)的同時(shí),植入軟件、設(shè)計(jì)、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè),零星切入餐飲、休閑空間、體育館等復(fù)合功能,既滿足區(qū)域內(nèi)工作人員的工作生活需求,又讓老門西融入南京老城,成為開放式的辦公空間。

  這讓省建筑與歷史文化研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉大威十分感慨,因?yàn)檫^去許多舊改項(xiàng)目中,雖然文保建筑、重要?dú)v史建筑保留下來,但許多舊房子拆掉了、老街巷消失了。他引用羅大佑《鹿港小鎮(zhèn)》表達(dá)了這樣的遺憾和失落:“聽說他們挖走了家鄉(xiāng)的紅磚,砌上了水泥墻,家鄉(xiāng)的人們得到他們想要的,卻又失去他們擁有的……”

  告別大拆大建,注重有機(jī)更新,城市更新保留下不同時(shí)代的建筑,讓城市發(fā)展從“斷代史”變?yōu)?ldquo;編年史”?!吨敢芬螅瑢?duì)更新項(xiàng)目全面體檢,既查找城市短板,甄別各類城市問題的輕重緩急,也梳理歷史文脈,查清資源要素,實(shí)施有機(jī)更新。

  城市體檢自上而下整體“把脈”更新項(xiàng)目,分析地區(qū)各類要素建設(shè)狀況,開展居民意愿調(diào)查,梳理現(xiàn)狀問題及實(shí)際需求,綜合評(píng)估問題和短板,進(jìn)而明確城市更新目標(biāo)、任務(wù)、時(shí)序等總體要求。

  “城市體檢,應(yīng)是城市更新行動(dòng)的前提和基礎(chǔ),將從中發(fā)現(xiàn)的問題作為更新著重解決的問題,也要通過城市體檢查擺城市競(jìng)爭(zhēng)力、影響力和可持續(xù)發(fā)展中的問題。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長(zhǎng)汪科介紹,今年4月至8月,計(jì)劃組織全國(guó)各城市先行先試,率先試點(diǎn)城市體檢。此外,推出一批試點(diǎn)城市,落實(shí)城市體檢理念,在試點(diǎn)中總結(jié)方法,進(jìn)一步推廣并指導(dǎo)城市更新行動(dòng)。

  社會(huì)各方參與,分擔(dān)更新成本

  南京歷史城區(qū)保護(hù)建設(shè)集團(tuán)是秦淮區(qū)主要從事老城保護(hù)更新的國(guó)資平臺(tái),參與南京小西湖、小松濤巷、荷花塘片區(qū)等多個(gè)老舊地塊更新。集團(tuán)董事長(zhǎng)范寧經(jīng)常被問及:“你們是怎么做到更新項(xiàng)目收支平衡的?”他答:“在尊重各方權(quán)益的基礎(chǔ)上,我們研究建立受益者資金投入的政策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)多方主體合作共贏。”

  和過去的城市改造相比,新發(fā)展階段的城市更新更強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、市場(chǎng)參與,合理吸收權(quán)利主體參與進(jìn)來,利益分配調(diào)整貫穿于城市更新全過程,最大程度實(shí)現(xiàn)共贏共享,從而實(shí)現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變:政府職能從“多頭管理”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變,企業(yè)目標(biāo)從“高溢價(jià)、快周轉(zhuǎn)”向“持續(xù)微利”轉(zhuǎn)變,社會(huì)公眾從“表達(dá)訴求”向“深度參與”轉(zhuǎn)變。

  根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”原則,南京鼓勵(lì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人自籌資金用于更新改造,明確政府、經(jīng)營(yíng)主體和物業(yè)權(quán)利人的出資分類邊界和比例。危房等級(jí)為D級(jí)的,翻建費(fèi)按照市、區(qū)財(cái)政和產(chǎn)權(quán)人3:3:4的比例分?jǐn)偂=衲?月,南京小西湖片區(qū)堆草巷11號(hào)房屋更新完成,最終三個(gè)產(chǎn)權(quán)人各自花費(fèi)約8萬(wàn)元就能完成祖?zhèn)骼险隆?/p>

  在試點(diǎn)實(shí)踐中,我省各地政府、社會(huì)、居民多方資金共擔(dān)更新成本,綜合考慮自籌經(jīng)費(fèi)、市場(chǎng)投入、貸款融資、政策性專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等多種資金來源方式,配套相關(guān)支持政策。蘇州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局總工程師錢毓靜介紹,在實(shí)踐中政策上對(duì)各方利益的整體協(xié)調(diào)考慮還不夠,土地、財(cái)稅、投融資等方面的激勵(lì)不足。如因缺少相應(yīng)的稅收優(yōu)惠配套政策,導(dǎo)致土地增值稅過高,約占交易價(jià)格的50%,這就挫傷了投資方參與城市更新的積極性。

  對(duì)此,一些城市在政策支持上進(jìn)行了試點(diǎn)。無錫對(duì)于符合規(guī)定的城市更新項(xiàng)目,享受行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金相關(guān)減免政策。棚戶區(qū)改造安置房建設(shè)項(xiàng)目,免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)。電力、通信、市政公用等企業(yè)要積極支持城市更新工作,適當(dāng)減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。“城市更新以補(bǔ)齊城市短板、解決急難愁盼、激發(fā)城市活力為根本宗旨,回報(bào)率低、回報(bào)期長(zhǎng),需要更多政策傾斜。”梅耀林說。

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