——對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新的思考

　　四川省自貢市副市長(zhǎng)  曹俊杰

　　改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，我國(guó)城市建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中，如何規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好城市，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，是城市建設(shè)與管理中的重要課題�！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)管理中的基礎(chǔ)性作用得到了進(jìn)一步明確和提高。與此同時(shí)，也對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制提出了新的、更高的要求。適應(yīng)于城市發(fā)展的規(guī)劃制度是城鄉(xiāng)規(guī)劃健康發(fā)展的基礎(chǔ)，只有在不斷創(chuàng)新完善的規(guī)劃制度引導(dǎo)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃才能科學(xué)指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展、才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。在以人為本的觀念指導(dǎo)下，為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度安排、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的體制和方法都必須順應(yīng)時(shí)代要求做出調(diào)整，才有可能適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。因此，必須加快城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新，在體制改革中求發(fā)展，在制度創(chuàng)新中求和諧，以迎接新城市時(shí)代的來(lái)臨。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制回顧和轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)規(guī)劃體制剖析

　　一、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的發(fā)展階段

　　解放以后至20世紀(jì)80年代中期為集中統(tǒng)一階段。新中國(guó)成立之初，百業(yè)待興，為了適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，我國(guó)逐步建立了城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一管理城市建設(shè)工作。此后，中國(guó)的城市建設(shè)工作進(jìn)入了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、按規(guī)劃進(jìn)行的新階段。文革時(shí)期，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理受到嚴(yán)重干擾，規(guī)劃管理工作一度處于停滯狀態(tài)。文革結(jié)束后，城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)恢復(fù)建立，規(guī)劃管理工作得到了加強(qiáng)。規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，基本上沿用了集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。

　　20世紀(jì)80年代中期至90年代中期為局部下放階段。這個(gè)期間，很多城市采取了由局部試點(diǎn)到逐步放權(quán)的措施，主動(dòng)賦予了區(qū)一級(jí)比較大的規(guī)劃管理權(quán)力，調(diào)動(dòng)地區(qū)的積極性，推動(dòng)城市建設(shè)的發(fā)展。部分城市賦予區(qū)、縣政府部分計(jì)劃和財(cái)政自主權(quán)，以調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，包括規(guī)劃管理權(quán)限在內(nèi)的建設(shè)管理權(quán)限也逐步下放。一些城市在開(kāi)發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的初期，采取了賦予高新區(qū)管委會(huì)部分計(jì)劃、財(cái)政和規(guī)劃管理權(quán)限的方式。

　　20世紀(jì)90年代中期以后為多種模式并存階段，圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而展開(kāi)的機(jī)構(gòu)改革，特別是隨著財(cái)稅體制改革的鋪開(kāi)，部分城市的市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理的行政權(quán)隨之分開(kāi)，區(qū)級(jí)享受了空前的規(guī)劃管理權(quán)。有的城市規(guī)劃管理權(quán)則集中到市一級(jí)，區(qū)級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)屬市級(jí)派駐機(jī)構(gòu)，人、財(cái)、物均由市級(jí)管理。

　　二、我國(guó)現(xiàn)行具有代表性的規(guī)劃體制模式從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來(lái)劃分，我國(guó)大城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

　　1．北京模式

　　北京采用高度集中的城市規(guī)劃管理體制。北京市城市規(guī)劃委員會(huì)是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門，由原首都城市規(guī)劃委員會(huì)、北京市城市規(guī)劃管理局合并而成。城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，由市規(guī)委負(fù)責(zé)編制；道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批集中在市規(guī)委管理。規(guī)劃區(qū)內(nèi)較小面積的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無(wú)規(guī)劃審批權(quán)，需報(bào)市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)一定權(quán)限內(nèi)的建筑審批；建設(shè)項(xiàng)目的批后管理由市規(guī)委在審批建設(shè)工程后轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，并由區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

　　2．上海模式

　　上海模式的特點(diǎn)為規(guī)劃管理權(quán)高度分散。20世紀(jì)80年代末期，配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計(jì)劃、財(cái)政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設(shè)項(xiàng)目許可申請(qǐng)須由市規(guī)劃局批準(zhǔn)外，大多數(shù)土地開(kāi)發(fā)、房屋建設(shè)項(xiàng)目的許可申請(qǐng)（即“一書二證”）由區(qū)縣部門批準(zhǔn)。區(qū)縣規(guī)劃局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對(duì)其無(wú)人事干預(yù)權(quán)；對(duì)區(qū)縣政府批準(zhǔn)的“一書二證”也不具體干預(yù)，只在特殊情況下經(jīng)行政復(fù)議程序行使否決權(quán)。

　　3．深圳模式

　　深圳市的城市規(guī)劃管理體制采用分級(jí)垂直管理模式。深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局（規(guī)劃處、城市設(shè)計(jì)處）———分局（規(guī)劃科）———國(guó)土所（規(guī)劃建管室），共有5個(gè)規(guī)劃國(guó)土分局和38個(gè)國(guó)土所。市局的派出機(jī)構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導(dǎo)由市局提名，征求區(qū)里的意見(jiàn)后，由市局任命。下一級(jí)是上一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實(shí)的快捷和規(guī)劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，不發(fā)生太大沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)。

　　4．廣州模式

　　廣州市采用“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式，雖類似于上海模式，但規(guī)劃管理權(quán)的分散程度遠(yuǎn)不及上海。區(qū)規(guī)劃局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一規(guī)劃審批、統(tǒng)一管理法規(guī)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的原則下，明確市、區(qū)兩級(jí)城市規(guī)劃的管理權(quán)限和責(zé)任。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求的，市規(guī)劃局有權(quán)隨時(shí)否決，區(qū)規(guī)劃局必須重新審定。

　　上述四種具有典型意義的規(guī)劃管理模式實(shí)踐如今已有結(jié)果。北京由于絕大多數(shù)的管理業(yè)務(wù)集中在市規(guī)委，而管理人員嚴(yán)重不足，使規(guī)劃管理已滯后于城市建設(shè)的發(fā)展。上海各區(qū)的城市建設(shè)在得到空前發(fā)展的同時(shí)，因規(guī)劃管理權(quán)力過(guò)度分散所帶來(lái)的種種弊病也日益顯露出來(lái)。深圳的規(guī)劃管理模式是迄今為止較為成功的模式。廣州的規(guī)劃管理權(quán)雖較多地集中在市級(jí)管理機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對(duì)區(qū)政府而非市規(guī)劃局負(fù)責(zé)，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。筆者認(rèn)為，無(wú)論采用何種模式，只有在深入分析現(xiàn)有規(guī)劃管理體制存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，才能尋求適合自身特色的體制模式。

　　三、新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本特性

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下以及以單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的時(shí)期，城市規(guī)劃通常根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及項(xiàng)目安排，以具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城市定位的主導(dǎo)依據(jù)，以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)作為編制和管制重點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入與城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的變化，城鄉(xiāng)規(guī)劃在戰(zhàn)略性、協(xié)同性與統(tǒng)籌性等方面的基本要求越來(lái)越突出。

　　四、現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的困惑

　　首先，規(guī)劃編制重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，缺乏引入新的規(guī)劃理念。近年來(lái)，為了適應(yīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃作用的變化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的新要求，我國(guó)在探索新的規(guī)劃體系、創(chuàng)新規(guī)劃方法、規(guī)范編制程序、提高規(guī)劃透明度等方面已取得很大進(jìn)展。然而，由于各方面的體制還不夠完善，規(guī)劃編制和實(shí)施還存在許多亟待解決的問(wèn)題。實(shí)際表明，在城鄉(xiāng)發(fā)展外部環(huán)境激烈變化、城鄉(xiāng)發(fā)展速度加快、發(fā)展規(guī)模變大的過(guò)程中，傳統(tǒng)規(guī)劃方法已“捉襟見(jiàn)肘”，對(duì)有的城市而言，總體規(guī)劃批準(zhǔn)之日就是修編之時(shí)。

　　其次，管理體制不順，部門職能交叉、多頭管理。一方面，目前我國(guó)完善的空間規(guī)劃體系尚未建立，有關(guān)空間規(guī)劃的職能分別由不同的部門承擔(dān)，部門之間職能交叉和重疊，有關(guān)法律銜接不夠甚至相互矛盾，造成實(shí)際工作中的相互扯皮、多頭管理等現(xiàn)象。另一方面，即使在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部，由于有關(guān)法規(guī)、條例間的不協(xié)調(diào)和相互扯皮，也存在著多頭管理的矛盾，如建制鎮(zhèn)的規(guī)劃管理、市內(nèi)戶外廣告牌的規(guī)劃管理、城市雕塑的規(guī)劃管理等都有類似問(wèn)題的存在，按照依法行政、建設(shè)法治政府的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，還有較大差距。城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新的思路和取向

　　邁向新時(shí)期，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的外部環(huán)境和內(nèi)部氛圍都將發(fā)生新的變化，依法管理將成為新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要趨向。規(guī)劃管理目標(biāo)、管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理重點(diǎn)、管理范圍以及管理方法都將要求有新的變化。改革舊的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的之一，就是要使規(guī)劃管理從“忙于應(yīng)付”的狀態(tài)中解脫出來(lái)。在傳統(tǒng)體制下，由規(guī)劃部門包辦了微觀城市建設(shè)活動(dòng)中所有方面的管理任務(wù)，規(guī)劃管理人員的主要精力都用在城市建設(shè)具體項(xiàng)目管理的日常活動(dòng)上，因而大大降低并削弱了城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略研究和宏觀規(guī)劃的參謀決策能力、綜合服務(wù)能力、綜合調(diào)控協(xié)同能力以及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理自身系統(tǒng)改革能力，這是當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的通病。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)注重城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系創(chuàng)新。新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”這一嶄新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，從空間層次上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的覆蓋面。黨的十七大和十七屆三中全會(huì)也重點(diǎn)研究了農(nóng)村改革和發(fā)展問(wèn)題，為加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機(jī)制指明了方向。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作如何適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展的需要，如何在編制體系方面有所創(chuàng)新，給所有城市提出了新的挑戰(zhàn)。筆者同時(shí)認(rèn)為，應(yīng)實(shí)事求是，抓住機(jī)遇，不斷突破陳規(guī)，逐步醞釀建立新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系；重點(diǎn)應(yīng)在規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略研究、行動(dòng)計(jì)劃、城市設(shè)計(jì)咨詢等方面尋求突破和創(chuàng)新，此外，還應(yīng)注重城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路創(chuàng)新。城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新設(shè)想和行動(dòng)舉措

　　首先，應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，合理確定城市規(guī)劃體制創(chuàng)新的目標(biāo)和指導(dǎo)原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)，是打破規(guī)劃管理中城鄉(xiāng)二元化管理的現(xiàn)行格局，建立與又好又快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要求相適應(yīng)的規(guī)劃管理新體制，以完善機(jī)構(gòu)設(shè)置為保障，強(qiáng)化和延伸城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理職能，改變鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村規(guī)劃管理監(jiān)督缺失的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。按照精簡(jiǎn)程序、提高效能、集中審批、重心下移的思路，調(diào)整和理順市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理關(guān)系，明確責(zé)權(quán)，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃編制、審批、調(diào)整的管理，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實(shí)施管理、監(jiān)督督察全覆蓋。

　　其次，應(yīng)因地制宜，科學(xué)提出城市規(guī)劃體制創(chuàng)新的主要措施。第一，理順關(guān)系、健全機(jī)構(gòu)，明確市規(guī)劃行政部門為負(fù)責(zé)全市行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的主管部門。第二，逐一梳理、完善制度，完善規(guī)委會(huì)議事程序，逐步擴(kuò)大規(guī)委會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、藝術(shù)方面的專家規(guī)模。

　　最后，探索嘗試、創(chuàng)新機(jī)制，建立規(guī)劃行政管理部門同專業(yè)院校的定向培養(yǎng)機(jī)制，每年向?qū)�業(yè)院校定向培養(yǎng)1~2名規(guī)劃管理人才。在此之后，就應(yīng)盡快明確重點(diǎn)，擬定行動(dòng)計(jì)劃。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃體制創(chuàng)新是一項(xiàng)十分艱巨的工作。當(dāng)前是城市發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃復(fù)雜多變的時(shí)代，要解決的又是事關(guān)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題，如果沒(méi)有深厚的理論根底、完善的制度、高效的管理，沒(méi)有進(jìn)行探索以及創(chuàng)新的勇氣、決心和毅力，就不可能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面提升和突破。21世紀(jì)為城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展提供了無(wú)限廣闊的實(shí)踐空間，創(chuàng)新是新時(shí)代的呼喚，更是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的活力之源，是實(shí)施城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。