實現城鎮(zhèn)化，可以說中國目前幾乎沒有現存的可完全沿用的制度與政策，而是需在國民經濟方方面面的領域進行改革。因此，當前實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是進一步推進改革。

　　1.什么是城鎮(zhèn)化

　　用經濟術語講，城鎮(zhèn)化是人類生產和生活活動在區(qū)域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮(zhèn)化水平的角度看，在中國當前，要提高城鎮(zhèn)化率的真實水平，除統計上意味著農村人口的減少，城市人口的增加之外，就其實質而言，而且在當前也是最難辦的是，當農民離開農業(yè)和土地進城就業(yè)后，能否同樣享受市民的公共服務與福利待遇，城市環(huán)境能否保持相對的宜居。

　　2.城鎮(zhèn)化對總體經濟意味著什么

　　隨著大量農民遷入城鎮(zhèn)，在農業(yè)總產出繼續(xù)保持不變甚至增加的情況下，就總體經濟而言，農民能進城就業(yè)，意味著一國經濟總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費，推動工業(yè)產出的維持或者增加(就社會、政治而言，是縮小了城鄉(xiāng)分配差距，有利于穩(wěn)定社會)。另一方面，隨著大量農民進城，城市面積在擴展，城市要新增包括住房、水、電、氣、排污、道路等基礎設施建設投資，從而可推動一國投資。因此，就經濟而言，城鎮(zhèn)化率的提高，意味著消費與投資的增長，意味著內需的擴大，意味著GDP的增長。

　　3.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、經濟可持續(xù)發(fā)展

　　各國經濟史表明，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高度相關。城鎮(zhèn)化水平的提高，是工業(yè)化(包括農業(yè)產業(yè)化)的相伴產物。推動工業(yè)化(包括今天所提的信息化)的進程，必然同時是在推動城鎮(zhèn)化率水平的提高。中國30年多年的改革開放史也表明，盡管改革開放初中央并未提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但隨著30多年來工業(yè)化水平的不斷提高，我國城鎮(zhèn)化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪個地區(qū)工業(yè)化水平高，自然城鎮(zhèn)化率水平(甚至是城鄉(xiāng)一體化水平)也相對較高。因為工業(yè)化率水平的提高，意味著一個地區(qū)的城市中，工業(yè)就業(yè)人口在增加，農業(yè)就業(yè)人口在減少；工業(yè)產值占比在增加，農業(yè)產值占比在減少。

　　城鎮(zhèn)化與經濟可持續(xù)發(fā)展的關系，盡管兩者定義域不同，但是有交集。由于城鎮(zhèn)化進程客觀上推動了投資與消費的增長，自然就構成了中國經濟發(fā)展的重要內容。但是，要全面完成中國經濟可持續(xù)發(fā)展的歷史任務，就不僅僅局限于城鎮(zhèn)化的內容。因為城鎮(zhèn)化率的提高，直接意味的是僅僅帶動與新增城市人口相關的消費與投資的邊際增長部分，而涉及中國經濟可持續(xù)發(fā)展的問題相當繁多、復雜。其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關的消費與投資增長問題，從機制與體制改革角度看，還涉及經濟總體中以城市經濟為主體的結構調整、農業(yè)勞動生產率的提高、產權的改革、要素價格的改革、企業(yè)治理以及對外開放政策的調整等等各方面的制度改革內容，可以說涉及整個中國經濟發(fā)展方式改變的內容。因此，推動城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是有助于經濟發(fā)展方式的改變，但要從根本上改變經濟發(fā)展方式，恐還需要進行一系列除城鎮(zhèn)化所涉內容之外的制度改革。

　　4.城鎮(zhèn)化與農業(yè)產業(yè)化

　　農業(yè)產業(yè)化是用現代工業(yè)、信息等先進技術改造傳統農業(yè)(以新增投資為支撐)，形成規(guī)模經濟，以提高農業(yè)生產率，解放了部分農業(yè)勞動力，從而給城鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展和就業(yè)提供了可能條件。因此，隨著農業(yè)產業(yè)化進程的加快，會帶來城鎮(zhèn)化水平的提高。農業(yè)產業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系，可以說是近似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系，都是有助于城鎮(zhèn)化率的提高。所不同的只是工業(yè)化和農業(yè)產業(yè)化在產業(yè)統計種類歸屬上的差異。

　　5.城鎮(zhèn)化與社會主義新農村建設

　　前幾年中央提出的新農村建設問題，是出于推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的目標，把解決“三農”問題放在城鄉(xiāng)社會、經濟全局高度上提出的一個新的戰(zhàn)略性要求。具體是立足于城鎮(zhèn)社會和市民福利待遇的標準，瞄準縮小城鄉(xiāng)差距的目標，對如何解決“三農”問題賦予了新的內容，提出了更高的要求。但是，從事物的規(guī)定性看，新農村建設問題著眼解決的仍是“農村、農業(yè)、農民”的問題，而不是城鎮(zhèn)化的問題。因此，新農村建設問題不是直接意義上的城鎮(zhèn)化問題。但是，隨著新農村建設進程的推進，加快農業(yè)產業(yè)化和提高農業(yè)勞動生產率，又會推動城鎮(zhèn)化水平的提高。同時，從一個含有工業(yè)和一定比例農業(yè)經濟的地區(qū)看，在科學布局和推動城鎮(zhèn)化的過程中，往往又會包括城鄉(xiāng)統籌發(fā)展含義上的新農村建設進程的布局和改善“三農”問題的措施。所以從總體上看，城鎮(zhèn)化與新農村建設不是一回事，但是仍有交集，是互相促進的。

　　6.當前城鎮(zhèn)化問題的提出

　　正是由于從經濟理論上看到了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、GDP的相關關系，從各國經濟發(fā)展歷史上看到了可以佐證的中國未來城鎮(zhèn)化率水平仍可大大提高的潛在空間，從中國經濟現實看到了2.5億農民工極差的生存環(huán)境、社會收入分配的嚴重不公以及帶來的社會不穩(wěn)現狀，同時又看到了美國危機后中國經濟長期靠出口推動的經濟結構再也不能維持、中國經濟高增長再也不可持續(xù)的險象之后，決策層統籌全局，提出了要穩(wěn)定中國經濟的持續(xù)發(fā)展，必須加快推進中國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略。無疑，這一決策方向是正確的，是能為未來的歷史所證明的。正如諾貝爾獎得主斯蒂格利茨曾說的：21世紀世界上有兩大歷史性事件，一是中國的城鎮(zhèn)化，二是亞太經濟。

　　7.城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務

　　能否實現城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最終可衡量的目標可以簡單歸結為城鎮(zhèn)化率的提高。但是要具體實現此戰(zhàn)略目標，要讓億萬農民離開農業(yè)和土地，進入大中小城鎮(zhèn)并能真正享受市民應享受的公共服務和福利待遇，面對當前中國的現狀，眾所周知，任務是相當的復雜和艱巨。概括而言，一是要解決億萬農民工進城后的住房、小孩上學、農民工醫(yī)療、養(yǎng)老的問題(即農民工市民化)；二是要解決大量農民工進城后城市擴建中面臨的水、電、氣、道路、排污、資源節(jié)約等城市建設問題(即城市基礎設施建設)；三是還要吸取中國自身過去和其他國家城市建設中的“城市病”教訓，面對中國后工業(yè)化與環(huán)境、資源、交通的現實矛盾困境，要防患于未然，需要對中心城市的聚集與輻射效應、大中小城市的空間布局，有個事先的科學規(guī)劃(即城市空間布局)。因此在當前，中國要推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，雖然任務繁多，但是具有歷史性的、核心的任務主要是三項：農民工市民化、城市基礎設施建設、城市空間布局。前一項是要處理好人與人之間的“人的城鎮(zhèn)化”問題；后兩項是要解決好人與自然、生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化或可持續(xù)城鎮(zhèn)化的問題。

　　8.中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實質

　　根據以上對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略意義、歷史任務以及與工業(yè)化、農業(yè)產業(yè)化、社會主義新農村建設和經濟可持續(xù)發(fā)展關系的闡述，很清楚，要進一步提高中國城鎮(zhèn)化率水平，就其最低限度而言，必須要改革戶籍制度、人口管理制度；要改革以提高農民工福利待遇為主要內容的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老及有關孩子教育的制度；要通過改革金融體制、改革土地管理制度、改革中央與地方財力與事權的現存關系制度、改革各要素價格機制以優(yōu)化資源配置，以及改革政府行政管理體制，以最后確保城市擴城中的基礎設施建設資金的來源和有效的運用；要重新修改和新制定一系列相關優(yōu)化城市空間布局的政策制度，包括關于增設新城市的行政管理制度等等。一句話，歸納為實現城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所必須進行的各種改革任務，可以說中國目前幾乎沒有現存的可繼續(xù)完全沿用而無需改善的制度與政策，而是需在國民經濟方方面面的領域進行改革。因此在中國當前，推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是推進進一步的改革。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實質，是加快中國的改革。

　　9.中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路與路徑

　　從人類生產和生活活動在區(qū)域上的聚集這一世界各國城鎮(zhèn)化所共同走過的道路來看，中國不存在特殊的道路和路徑。如果說存在“特殊”之處，只是相對于其他國家而言，中國城鎮(zhèn)化現實的“起點”不同，決定了在完成城鎮(zhèn)化歷史任務中會有道路上的路徑差異。中國現實“起點”的特征是什么？一是已在城鎮(zhèn)中生活的億萬勞動力享受的卻是“非市民”的歧視待遇，人與人之間的不平等差距已嚴重影響到一個社會的穩(wěn)定。二是中國幅員遼闊，東中西部各省區(qū)劃的水、森林等生態(tài)、礦產資源分布的極端不均，對各地區(qū)工業(yè)化道路的路徑選擇和城鎮(zhèn)群空間布局客觀上造成了一定的制約。三是中國整個經濟仍處于“轉軌”狀態(tài)，城鎮(zhèn)化中各種資源的配置正處于一個內生制度、組織架構的改革與形成過程之中。這一切決定了，要探索未來中國城鎮(zhèn)化的道路與路徑：

　　第一，必然是一個因地制宜的過程。各地的城鎮(zhèn)化必須“靠山吃山、靠水吃水”，必須結合當地的環(huán)境與資源特征，走不同的經濟發(fā)展模式，絕不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重復建設。

　　第二，必然是一個循序漸進的過程。既然改革與轉軌是個漸進的過程，中國工業(yè)化進程的推進必然也是一個逐步演進的過程，不能拔苗助長，搞“大躍進”，不能把國民福利待遇的胃口吊的過高，更不能突擊“造城”。

　　第三，是一個可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”的過程。面對各地生態(tài)與資源的分布不均，后來居上的全國城鎮(zhèn)布局完全可以吸取中外過去“城市病”的教訓，吸收最新的信息與交通等技術，結合當地的水、森林、礦產等各種自然資源環(huán)境，對以城市群為主體形態(tài)的空間布局，做到事先規(guī)劃，分步實施，防止重蹈前人的錯誤道路。

　　第四，是一個制度改革的過程。因為要解決城鎮(zhèn)化中“人的城鎮(zhèn)化”和“人與自然的和諧”，必將涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列經濟資源配置制度和其他經濟體制的改革。特別在以市場經濟為目標取向的環(huán)境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤、利率匯率等資源要素價格的改革，而這些體現市場動態(tài)價格的改革結果，是人們事先難以詳細預測的。因此，城鎮(zhèn)化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設定的。

　　10.城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的原則

　　為了加快推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，制定一定的行動規(guī)劃，等價于尋找確保未來中國經濟持續(xù)增長和避免陷入中等收入陷阱的政策制度，這是非常必要的。但是，由上述中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑決定了，在復雜的環(huán)境背景下，研制城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須貫徹突出重點的原則：一是規(guī)劃不能面面俱到。要圍繞完成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務，應將規(guī)劃僅限于重點內容的有限范圍。城鎮(zhèn)化規(guī)劃不同于國民經濟“十二五規(guī)劃”。不能把城鎮(zhèn)化視為一個“筐”，把本應在國民經濟規(guī)劃中應規(guī)劃的一般內容都囊括在內。沒有重點，就等于沒有規(guī)劃。規(guī)劃應多一些明確的數量指標，少一些定性的、無約束力的“原則話”。二是不能像計劃經濟時代規(guī)劃經濟建設那樣，去規(guī)劃具體的項目和資金總額。具體說，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點絕對不應去規(guī)劃實現城鎮(zhèn)化是需要30萬億元還是40萬億元的問題。城鎮(zhèn)化過程中投資什么？投資多少？資金如何籌集？原則上應交給市場。在當今中國體制下，突出投資計劃只會誤導地方政府，強化政府主導理念，助長沿襲過去粗放式的投資至上的增長理念。市場經濟條件下，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點，應去研究規(guī)劃實現更高水平城鎮(zhèn)化所需要什么樣的市場機制？去研究形成推動城鎮(zhèn)化的市場動力機制需要什么樣的配套改革？一句話，對中國推動城鎮(zhèn)化有實質意義的規(guī)劃，應該是除去涉及技術性指標之外，更多的、更主要的內容應是與經濟體制改革相關的內容。

　　11.城鎮(zhèn)化規(guī)劃應包含兩大基本內容

　　根據上述城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務和規(guī)劃原則的闡述，未來的規(guī)劃應圍繞兩大內容：一是根據一國生態(tài)文明和國土規(guī)劃等國家的可持續(xù)發(fā)展原則，研究人與自然、人與環(huán)境的約束條件，以確保實現人和自然和諧發(fā)展的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。二是圍繞提高民生水平、公平市民待遇這一核心內容，研究由農民變市民后應享受的福利待遇和公共服務的基本內容和目標。

　　具體就前者而言，應明確提出實現人和自然和諧發(fā)展的一系列技術性指標。應包括但不限于以下內容：基于科學測算農業(yè)用地基礎之上的土地管理原則、城市人均用地指標、工業(yè)用地和市民居住用地比例、資源節(jié)約指標、森林湖泊濕地及清潔水等各種保護生態(tài)環(huán)境的指標、大中小城市及城市群建設中的各類技術指標(包括綜合交通體系指標)等等。中央政府應盡快明確這些規(guī)劃指標，并作為對各地推動城鎮(zhèn)化的“緊箍咒”和“天花板”，予以約束，不許突破。這是中央政府搞城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要職責。這些指標對地方政府而言，往往不容易被重視，恰恰需要中央政府在各地大力推進城鎮(zhèn)化之前，須事先統籌規(guī)劃，予以硬性規(guī)定的。唯有這樣，才能確保在未來大規(guī)模城鎮(zhèn)化過程中能實現“美麗中國”的夢想。

　　具體就后者而言，應明確提出，今后凡對與城鎮(zhèn)企業(yè)確立勞務合同關系的農民工，要取消對其的一切非市民化的不公平待遇?？梢苑謩e不同的內容，制定在若干時間內逐步取消不公平待遇的目標要求。原則上應在近三年內實現農民工市民化的一切待遇。對今后新進城農民工的數量與速度，由工業(yè)化、農業(yè)產業(yè)化的市場過程自發(fā)形成，政府恰恰不應該予以指定量化指標。但是對已離開土地、與城鎮(zhèn)企業(yè)確立勞務合同關系的農民工，反倒對其享受大中小不同城鎮(zhèn)市民應享受的公共服務，對各地政府提出明確的時限要求。這些服務包括但不限于以下內容：

　　(1)根據各地不同的情況，提出可由地方政府、企業(yè)、農民工自身三者共擔、采取現金補貼、提供廉租房等不同形式，以各種方式解決農民工可接受的住房方案。

　　(2)讓農民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保障。

　　(3)實現農民工養(yǎng)老賬戶異地轉移自由。由此形成的相關資金缺口，按遷轉范圍，由中央或省級財政分別統籌解決。

　　(4)讓農民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險待遇。

　　(5)實現農民工子女在當地城市上小學、中學的自由。對隨遷子女高考問題，原則上也應實現自由選擇。可視情況，由各地提出三年內實現逐年取消限制的目標，報國家教育部門統籌后核準。

　　(6)采取各種措施，鼓勵有條件的省、市、縣及縣以下城鎮(zhèn)，提前加快實現上述城鄉(xiāng)居民公共服務一體化的進程。

　　12.城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“弦外之音”

　　如果要實現以上的民生改革措施，意味著戶籍制度等項改革會水到渠成。同時又意味著，各地會在城鎮(zhèn)化中遇到很大的財力制約，會暴露中國當前由于諸項改革的滯后在拖城鎮(zhèn)化的后腿，其中財稅的改革大為明顯。當然，滯后的改革還涉及土地管理、金融體制等，確實頭緒繁多、情況復雜。因此，要制定一個真正有效的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，若不明確相應領域的改革規(guī)劃，最終是徒勞的。當前，在可以借城鎮(zhèn)化規(guī)劃之機，圍繞布局城鎮(zhèn)化工作，先局部地、部分地理順與此相關的中央與地方事權與財力的關系。暴露財稅體制的矛盾與困境，進一步幫助決策層摸清財稅問題的線索，梳理、尋找財稅體制全面改革的思路，同時可以倒逼與推動整個中國經濟體制的改革。

       (作者為國務院參事)