政府主導(dǎo)一級開發(fā)

　　“海棠灣模式”為國家海岸奠基

　　經(jīng)過3年多的開發(fā)建設(shè)，令中外矚目的“國家海岸”——三亞海棠灣即將揭開面紗，年底前將迎來首批開業(yè)的高星級酒店。這個近百平方公里的濱海開發(fā)區(qū)，其開發(fā)建設(shè)模式有哪些值得借鑒的地方？幾年的建設(shè)期，沉淀了怎樣不為人知的故事？這個被外界寄予厚望的度假區(qū)，具有怎樣的文化魅力，能給海南國際旅游島建設(shè)帶來什么？

　　從今天開始，本報推出關(guān)注海棠灣系列報道，全方位報道海棠灣開發(fā)建設(shè)的前前后后。敬請讀者關(guān)注。

　　海棠灣三縱九橫交通網(wǎng)基本建成。

　　海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)20多年來，這里是最吸引投資商的區(qū)域之一。三亞升格為地級市20多年來，這里是最熱鬧的開發(fā)區(qū)之一。

　　海棠灣，這個位于三亞東部南北走向近百平方公里的濱海開發(fā)區(qū)，一夜之間吸引了全世界的眼光�！皣�家海岸”的總體定位，一下子攪活了海南的投資市場。

　　從提出開發(fā)計劃，到概念性總體規(guī)劃，到分批分階段放地，再到實質(zhì)性開發(fā)建設(shè)，海棠灣從來沒有離開過公眾的視線。從一開始，以企業(yè)為主導(dǎo)還是政府為主導(dǎo)來開發(fā)海棠灣，眾說紛紜。在省委、省政府的支持下，三亞力排眾議，決定政府主導(dǎo)實行一級開發(fā)，并以此為發(fā)韌，進行一系列體制機制改革，創(chuàng)新出了獨特的“海棠灣模式”。

　　一語激起千層浪 中外四公司繪海棠灣藍圖

　　今天，海南日報記者查找到的涉及海棠灣開發(fā)的最早時間是2004年。當年7月，三亞提出圍繞“六個一流”助跑旅游，海棠灣被納入范圍之內(nèi)。次年3月底，三亞市委、市政府正式提出了開發(fā)海棠灣旅游度假區(qū)的設(shè)想。

　　三亞市規(guī)劃局工作人員說，事實上海棠灣一直是三亞的“儲備地”，《三亞市總體規(guī)劃重大調(diào)整(1995-2010)》就確定要開發(fā)海棠灣，只不過按住不動。三亞是個東西長條型城市，亞龍灣、大東海、三亞灣濱海沿線土地空間越來越小，“處女地”海棠灣自然就提到了議事日程。

　　一語激起千層浪。繡球拋出來后，受到國內(nèi)外多家財團、企業(yè)的追捧。三亞是中國唯一的熱帶濱海旅游城市，濱海土地資源非常珍貴，開發(fā)商進入三亞的首要任務(wù)就是——找地。

　　一個多月后，三亞即開始著手編制開發(fā)規(guī)劃，邀請美國霍克建筑規(guī)劃設(shè)計公司、美國SASAKI設(shè)計事務(wù)所、英國阿特金斯設(shè)計公司、上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院參與概念性規(guī)劃國際競賽。

　　海棠灣的規(guī)劃范圍為98.78平方公里，為海南最大的開發(fā)區(qū)。4家中外公司各施所能，提出了各自的設(shè)計理念。

　　當年8月初，三亞組織專家評審4家公司設(shè)計成果，霍克公司提出中國首個“國家海岸”的概念令人眼前一亮，無論是官方還是專家均高度評價。

　　霍克方案認為，海棠灣各種現(xiàn)有的自然與文化特色、獨具一格的人類活動模式和整體景觀氛圍，是海棠灣的獨特性。這其實是一種土地管理策略，限制并控制一個實施特別行政管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)數(shù)量與素質(zhì)，從而保存與保護自然棲息地和田園風光。設(shè)計師設(shè)想，通過生態(tài)保護、低密度土地使用、可持續(xù)發(fā)展三方面的精心整合，令珍貴稀有的海岸資源得到保護和利用。

　　記者旁聽了當時的評審，專家們認為，霍克方案提出的概念很鮮明、很前衛(wèi)，而且把保存和開發(fā)結(jié)合起來，突出了生態(tài)保護的意識。但方案在各分區(qū)如何統(tǒng)一為整體、如何重建內(nèi)陸水道、如何開發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、如何使用和保護海岸線等具體問題仍有缺陷。

　　經(jīng)過媒體的宣傳與放大，“海棠灣——國家海岸”已緊緊地捆綁在一起。隨后，三亞邀請美國EDSA環(huán)境景觀設(shè)計事務(wù)所作了綜合方案，定位為世界領(lǐng)先的專業(yè)化休閑旅游“國家海岸新城”。

　　次年4月，省規(guī)委會原則通過了EDSA的方案。2007年5月，海棠灣規(guī)劃獲正式批復(fù)同意，定位為“國家海岸——國際休閑度假區(qū)”。

　　七家巨頭傳入主 未實質(zhì)開發(fā)地已成功出讓

　　依批復(fù)，海棠灣將建設(shè)三大國家級和世界級品牌：國際頂級品牌濱海酒店帶——30多家左右五星級以上的濱海度假酒店以及國際組織會議中心和國家俱樂部；世界級游艇休閑社區(qū)——全天候游艇港、主題游艇社區(qū)、游艇俱樂部、高爾夫俱樂部；國家級海洋科研機構(gòu)、教育、博覽中心——世界第一的熱帶水族館、海洋公園(海上迪斯尼)、國家海洋研究院、國家海洋科學中心、國家海岸濕地公園。

　　如果說，“國家海岸”的定位，大大提升了海棠灣這片處女地的價值空間。那么，國內(nèi)外眾多財團及企業(yè)紛紛表示加盟，使海棠灣頓成資本洼地。

　　三亞拋出繡球后，財團與企業(yè)就表達出強烈的投資意愿。最引人注目的是香港巨商李嘉誠與李澤楷父子——他們曾高調(diào)宣布，以香港盈科地產(chǎn)進駐海棠灣。

　　2005年，三亞與7家大財團簽署協(xié)議，由他們進行一級開發(fā)。博弈，成為那時企業(yè)間、企業(yè)與政府間最頻繁的交往。三亞市發(fā)改委主任鄧忠說，這些企業(yè)基本上形成以香港盈科地產(chǎn)、保利集團、上海家化聯(lián)合體三個集團為核心。

　　并且，這些企業(yè)的“勢力范圍”也一度劃分清晰，基本上將海棠灣劃分完畢。最大的是盈科地產(chǎn)，開發(fā)范圍有17平方公里。一時間，海棠灣以及即將入主的企業(yè)成為國內(nèi)外媒體競相追遂的熱點。

　　記者查閱得知，外地媒體不時報道，某企業(yè)又入主海棠灣。消息真真假假，虛虛實實。但協(xié)議簽訂后，這些企業(yè)鮮有實質(zhì)性動作。

　　而且，這些一級開發(fā)商開出的條件讓三亞難以接受。有些企業(yè)甚至提出99：1的土地出讓金分成比例，企業(yè)得大頭。后雖降到95：5，這種“綁架”政府的作法，三亞方認為不能從根本上解決開發(fā)過程中的系列民生問題。

　　經(jīng)過協(xié)商，三亞整體解除了與7家財團簽訂的協(xié)議。鄧忠說，海棠灣的開發(fā)模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變——由企業(yè)一級開發(fā)轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)一級開發(fā)。

　　2007年5月底，三亞市國土環(huán)境資源局首次公開招標，出讓海棠灣一線濱海7宗土地，出讓低價為每畝97萬元，用途只有一個——建酒店。面積最大的一塊33.33公頃，最小的19.94公頃，國內(nèi)外21家企業(yè)和個人參加投標。

　　6月22日，7宗土地正式出讓，共獲得土地出讓金21億元，中標價格每畝從97萬元至100萬元不等。海南開維、三亞巨源、大連萬達、北京今典、中國希格瑪、三亞高勝、香港理文這7家企業(yè)，成為首批進駐海棠灣的企業(yè)。三亞市委常委、海棠灣工(鎮(zhèn))委書記岳進說，出讓時海棠灣還沒有任何市政建設(shè)，但此舉成功奠定了開發(fā)基礎(chǔ)。

　　21億元，創(chuàng)下海南省一次性出讓土地收益的最高紀錄，也意味著海棠灣開發(fā)建設(shè)進入實質(zhì)性操作階段。海棠灣首批酒店也因此誕生了，分別是：凱賓斯基、朱美拉、索菲特酒店、康萊德、希爾頓逸林、費爾蒙、君悅酒店、喜來登、豪華精選。

　　由政府主導(dǎo)公開招標出讓土地，也向外界傳達了一個信號——不施行企業(yè)一級開發(fā)模式。

　　事實上，企業(yè)會不會圈而不動，一直是三亞市委、市政府最擔心的問題。為了防止開發(fā)商圈而未動，三亞此前已出臺規(guī)定，實施項目投資建設(shè)風險防范預(yù)警機制，并與一些企業(yè)簽訂投資建設(shè)風險防范合同。

　　三亞時任市委常委、常務(wù)副市長嚴之堯也力主政府主導(dǎo)。因為只有這樣，才能配套系統(tǒng)解決開發(fā)中的民生問題。

　　岳進說，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，三亞有信心、有實力實行政府主導(dǎo)下的一級開發(fā)，這是海棠灣開展模式能發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。開發(fā)亞龍灣時，地方政府經(jīng)濟實力不強，不足以整體開發(fā)一個面積如此之大的灣區(qū)。

　　試行新體制機制 海棠灣模式協(xié)調(diào)滾動前行

　　成功出讓首批土地2個多月后，海棠灣管理委員會、海棠灣開發(fā)建設(shè)有限公司也掛牌成立。一年后的8月28日，三亞市委成立海棠灣工作委員會。工委、鎮(zhèn)委主要負責人由同一人擔任，管委會、鎮(zhèn)政府主要負責人由同一人擔任。省委常委、三亞市委書記江澤林在工委成立大會上提出了“一切權(quán)力歸海棠灣”的總體要求。

　　事實上，“國家海岸”只是海棠灣鎮(zhèn)所轄區(qū)域的一部分，但這種四合一的全新的體制機制創(chuàng)新，形成了有機的整體。岳進認為，創(chuàng)新體制是海棠灣開發(fā)建設(shè)的出路所在，能有效形成合力，從而產(chǎn)生戰(zhàn)斗力、生產(chǎn)力和高效率。

　　也因此，海棠灣被稱為“海南第一鎮(zhèn)”。

　　在政府主導(dǎo)一級開發(fā)的模式下，政府強勢推進各項工作：政府主導(dǎo)編制規(guī)劃，政府主導(dǎo)征地安置，政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府主導(dǎo)招商引資。

　　2008年6月，三亞市政府常務(wù)會議決定下放權(quán)力，明確海棠灣管委會是代表市政府開發(fā)建設(shè)海棠灣的管理機構(gòu)，全權(quán)處理、全面統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)里的各項管理事務(wù)，所有支出由財政全額撥付。

　　為嚴格按規(guī)劃行事，海棠灣摸索出“三總師制”：管委會的總規(guī)劃師負責依規(guī)劃與時間進度制定開發(fā)建設(shè)內(nèi)容，總會計師負責安排資金，總工程師負責研究如何建設(shè)�？傄�(guī)劃師陳漢華說，“三總師”至今已召開了40多次聯(lián)席會議，研究灣區(qū)開發(fā)建設(shè)中遇到的一系列問題，推進項目建設(shè)提速。

　　目前，灣內(nèi)的人社、市政、綜合行政執(zhí)法、計劃財政等職能部門運作良好。岳進形象地將海棠灣開發(fā)模式下的新體制形容為“一張藍圖繪到底，一套班子干到底，市級審批不出區(qū)，工作順暢不扯皮”。

　　不扯皮，贏得入駐企業(yè)的普遍歡迎。三亞長島旅業(yè)有限公司在海棠灣投資建設(shè)喜來登和豪華精選兩家酒店，公司總經(jīng)理馮志斌說，時間是企業(yè)最大的成本，只要政府部門不扯皮不踢足球，就能極大提高效率。“酒店開工前，5天內(nèi)就辦完了所有證件和手續(xù)，不需到市里的各個部門，全部在管委會解決�！彼�說，在這一點上海棠灣的效率非常高，讓人意想不到，如果在市里辦，半年都不一定能搞掂。

　　目前，海棠灣在建項目已達98個，其中政府投資項目72個，社會投資項目26個，計劃總投資客430億元，已完成投資約90億元。新的開發(fā)模式，在保證政府實現(xiàn)土地收益最大化、加快開發(fā)速度時，也確保了規(guī)劃的高起點和嚴肅性。同時，也有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，讓群眾共享開發(fā)成果。而且，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)配套，避免配套缺位現(xiàn)象。省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會專家委員徐經(jīng)國認為，只有在政府主導(dǎo)下，這些目標才能實現(xiàn)。